Ülkelere göre kamu harcamaları ve kamu ihaleleri özel ihtisas komisyonu raporu

ÖİK No: 7

KAMU HARCAMA VE KONTROL SİSTEMLERİNİN İYİLEŞTİRİLMESİ, KAMU İHALELERİ ÖZEL İHTİSAS KOMİSYONU RAPORU - ANKARA 2006

KATILIMCILAR

Başkan Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Çetin ÖZBEK Koordinatör DPT Müsteşarlığı Cengiz YANAŞOĞLU Raportörler Maliye Bakanlığı Sait ARCAGÖK Maliye Bakanlığı Haydar KULAKSIZ DPT Müsteşarlığı Cengiz YANAŞOĞLU Komisyon Üyeleri Karadeniz Teknik Üniversitesi Prof.Dr. Ahmet ULUSOY Kamu İhale Kurumu Bahattin IŞIK Türkiye Müteahhitler Birliği Bülent ATAMER Sayıştay Başkanlığı Cafer TOKMAKLI Hazine Müsteşarlığı Can M. ERDEM Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu Derya KARADEMİR DPT Müsteşarlığı Dr. Suat ÖZEREN Yüksek Denetleme Kurulu Erdal KENGER Maliye Bakanlığı Ertan ERÜZ Kamu İhale Kurumu Fatma GONCA Sağlık Bakanlığı Hakan KARAGÖZ Genelkurmay Başkanlığı Halil SUNGUR Maliye Bakanlığı Hikmet TOSUN Süleyman Demirel Üniversitesi Yrd.Doç.Dr. İbrahim Atilla ACAR Sabancı Üniversitesi Doç.Dr. İzak ATİYAS Kamu İhale Kurumu Kadir Akın GÖZEL DPT Müsteşarlığı Nahit BİNGÖL Sayıştay Başkanlığı Necip TURGUTER TESEV Prof.Dr. Nihat FALAY Milli Eğitim Bakanlığı Orhan ERGÜN TODAİE Dr. Örsan Ö. AKBULUT Çankaya Üniversitesi Prof.Dr. Üstün DİKEÇ İçişleri Bakanlığı Yavuz Selim KÖŞGER Bayındırlık Bakanlığı Zeki NUMANOĞLU Moderatörler Moderatör Kutluhan TAŞKIN Moderatör Yardımcısı Ebru Çetinkurşun 3 KAMU HARCAMA VE KONTROL SİSTEMLERİNİN İYİLEŞTİRİLMESİ, KAMU İHALELERİ ..1 KATILIMCILAR.............................................................................................................................................2 KISALTMALAR LİSTESİ ..............................................................................................................................5 SUNUŞ...............................................................................................................................................................6 1. GİRİŞ ............................................................................................................................................................8 2. DURUM ANALİZİ ....................................................................................................................................11 2.1. DÜNYADA VE AB ÜLKELERİNDE GENEL DURUM VE EĞİLİMLER...................................... 11 2.1.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi ................................................................................................................ 13 2.1.1.1. Çok Yıllı Bütçeleme (ÇYB) ................................................................................................................... 13 2.1.1.2. Stratejik Planlama (SP) .......................................................................................................................... 14 2.1.1.3. Performans Esaslı Bütçeleme (PEB) ...................................................................................................... 15 2.1.1.4. İç Kontrol .............................................................................................................................................. 18 2.1.1.5. Muhasebe Sistemi ................................................................................................................................. 20 2.1.1.6. İç Denetim............................................................................................................................................. 21 2.1.1.7. Dış Denetim .......................................................................................................................................... 22 2.1.2. Kamu İhaleleri ............................................................................................................................................... 23 2.1.2.1. Avrupa Birliği (AB) ............................................................................................................................... 23 2.1.2.2. UNCITRAL........................................................................................................................................... 24 2.1.2.3. DTÖ ...................................................................................................................................................... 25 2.1.2.4. OECD.................................................................................................................................................... 25 2.1.2.5. Dünya Bankası ...................................................................................................................................... 25 2.2. DÜNYADAN UYGULAMA ÖRNEKLERİ VE DEĞERLENDİRMELER....................................... 25 2.2.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi ................................................................................................................ 25 2.2.1.1 Çok Yıllı Bütçeleme (ÇYB) .................................................................................................................... 25 2.2.1.2. Stratejik Planlama (SP) .......................................................................................................................... 27 2.2.1.3. Performans Esaslı Bütçeleme (PEB) ...................................................................................................... 28 2.2.1.4. İç Kontrol .............................................................................................................................................. 29 2.2.1.5. Muhasebe Sistemi ................................................................................................................................. 30 2.2.1.6. İç Denetim............................................................................................................................................. 31 2.2.1.7. Dış Denetim .......................................................................................................................................... 31 2.2.2. Kamu İhaleleri ............................................................................................................................................... 32 2.3. TÜRKİYE UYGULAMALARININ DEĞERLENDİRİLMESİ .......................................................... 32 2.3.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi ................................................................................................................ 32 2.3.1.1. Çok Yıllı Bütçeleme (ÇYB) ................................................................................................................... 33 2.3.1.2. Stratejik Planlama (SP) .......................................................................................................................... 35 2.3.1.3. Performans Esaslı Bütçeleme (PEB) ...................................................................................................... 37 2.3.1.4. İç Kontrol .............................................................................................................................................. 38 2.3.1.5. Muhasebe Sistemi ................................................................................................................................. 40 2.3.1.6. İç Denetim............................................................................................................................................. 41 2.3.1.7. Dış Denetim .......................................................................................................................................... 43 2.3.2. Kamu İhaleleri ............................................................................................................................................... 44 2.4. ULUSLARARASI YÜKÜMLÜLÜKLER VE TAAHHÜTLER......................................................... 45 2.4.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi ................................................................................................................ 45 2.4.2. Kamu İhaleleri ............................................................................................................................................... 46 2.5. İLGİLİ TARAFLAR VE ROLLERİ .................................................................................................... 47 2.5.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sisteminin İlgili Tarafları ve Rolleri................................................................... 47 2.5.1.1. Bütçenin Hazırlanması ........................................................................................................................... 47 2.5.1.2. Bütçelerin Uygulanması ......................................................................................................................... 49 2.5.1.3. Bütçe Uygulama Sürecinde İç Kontrol ve İç Denetim ........................................................................... 50 2.5.1.4. Bütçe Uygulama Sonuçlarının Raporlanması ve Parlamento Denetimi ................................................. 50 2.5.2. Kamu İhaleleri Sisteminde İlgili Taraflar ve Rolleri ...................................................................................... 51 2.6. GÜÇLÜ YÖNLER – FIRSATLAR VE ZAYIF YÖNLER –TEHDİTLER (GFZT) ANALİZİ .......... 52 2.6.1 Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi ile Kamu İhalelerinin Güçlü Yönleri....................................................... 53 2.6.1.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi Alanında Yaşanan Gelişmeler........................................................ 53 2.6.1.2. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemini Destekleyen Düzenlemeler ......................................................... 54 2.6.1.3. Bilgi Teknolojilerinden Yararlanma....................................................................................................... 54 2.6.1.4. Kamu Harcama ve Kontrol Sisteminin Yeniden Düzenlenmesi............................................................. 55 2.6.2. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi ile Kamu İhalelerinin Zayıf Yönleri....................................................... 58 2.6.2.1. Kamu Yönetimi ve Mali Yönetim Reform Sürecinin ve Yeni Sistemin Tasarımındaki Eksiklikler....... 58 2.6.2.2. Kamu İdarelerinin Sistem Dışına Çıkma Eğilimi ................................................................................... 64 2.6.2.3. Değişimdeki Yapısal Sorunlar................................................................................................................ 65 2.6.2.4. Yeni Sisteme İlişkin Beşeri ve İdari Kapasite Eksikliği ......................................................................... 66 2.6.2.5. Kamu İhaleleri Alanındaki Sorunlar....................................................................................................... 69 2.6.2.6. Parlamento Denetimi ve Dış Denetime İlişkin Sorunlar......................................................................... 71 2.6.2.7. Kamu Mallarının Yönetim ve Denetimi ................................................................................................. 72 4 3. AB’YE KATILIM SÜRECİNİN ETKİLERİ ...........................................................................................73 3.1. İLGİLİ ALANDA/SEKTÖRDE GENEL HATLARIYLA AB MÜKTESEBATI............................... 73 3.1.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi ................................................................................................................ 73 3.1.2. Kamu İhaleleri ............................................................................................................................................... 75 3.1.2.1. Merkezi, Bölgesel ve Yerel Yönetimler Düzeyindeki İdarelerin Açtığı İhaleler (Klasik Direktifler) .... 75 3.1.2.2. Su, Enerji, Ulaştırma ve Telekomünikasyon Sektörlerinde Faaliyet Gösteren İhale Mercilerinin Açtığı İhaleler ............................................................................................................................................................... 75 3.1.2.3. AB Mevzuatının İhlali Halinde Mevcut Olması Gereken Başvuru ve İtiraz Usulleri............................. 76 3.2. AB MÜKTESEBATINA UYUMUN MEVCUT DÜZEYİ VE ÖNERİLER ...................................... 76 3.2.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi ................................................................................................................ 76 3.2.2. Kamu İhaleleri ............................................................................................................................................... 78 4. STRATEJİLER..........................................................................................................................................80 4.1. 2013 VİZYONU.................................................................................................................................. 80 4.2. VİZYONA DÖNÜK TEMEL AMAÇ VE POLİTİKALAR................................................................ 80 4.3. TEMEL AMAÇ VE POLİTİKALARA DÖNÜK ÖNCELİKLER VE TEDBİRLER......................... 81 4.3.1. Kamu Yönetimi ve Mali Yönetim Reform Sürecinin ve Yeni Sistemin Tasarımındaki Eksikliklerin Giderilmesi .............................................................................................................................................................. 81 4.3.2. Kamu Harcama ve Kontrol Sisteminin Sınırlarının Belirlenmesi ve Sistem Dışına Çıkma Eğilimlerinin Önlenmesi................................................................................................................................................................ 82 4.3.3. Değişimin Oluşumunda ve İşleyişindeki Yapısal Unsurlardan Kaynaklanan Sorun ve Risklerin Giderilmesi82 4.3.4. Yeni Sisteme İlişkin Beşeri ve İdari Kapasitenin Geliştirilmesi ..................................................................... 83 4.3.4.1. Beşeri Kapasitenin Geliştirilmesi ........................................................................................................... 83 4.3.4.2. İdari Kapasitenin Geliştirilmesi.............................................................................................................. 83 4.3.5. Kamu İhalelerinin Uygun Şartlarda, Zamanında, Rekabet ve Eşit Muamele İlkeleri Çerçevesinde Gerçekleştirilmesi Suretiyle, Kaynakların Ekonomik ve Verimli Kullanılmasının Sağlanması............................... 84 4.3.6. Parlamento Denetimi ve Dış Denetimde Etkinliğin Sağlanması..................................................................... 85 4.3.7. Kamu Mallarının Kötüye Kullanılmasının ve İsrafının Önlenmesi ve Kayıplara Karşı Korunmasının Sağlanması .............................................................................................................................................................. 85 5.UYGULAMA STRATEJİLERİ..................................................................................................................86 5.1. MEVZUAT DÜZENLEMELERİ VE DİĞER İDARİ DÜZENLEMELER ........................................ 86 5.1.1. Kamu Yönetimi ve Mali Yönetim Reform Sürecinin ve Yeni Sistemin Tasarımındaki Eksikliklerin Giderilmesi .............................................................................................................................................................. 86 5.1.2. Kamu Harcama ve Kontrol Sisteminin Sınırlarının Belirlenmesi ve Sistem Dışına Çıkma Eğilimlerinin Önlenmesi................................................................................................................................................................ 87 5.1.3. Değişimin Oluşumunda ve İşleyişindeki Yapısal Unsurlardan Kaynaklanan Sorun ve Risklerin Giderilmesi87 5.1.4. Yeni Sisteme İlişkin Beşeri ve İdari Kapasitenin Geliştirilmesi ..................................................................... 87 5.1.5. Kamu İhalelerinin Uygun Şartlarda, Zamanında, Rekabet ve Eşit Muamele İlkeleri Çerçevesinde Gerçekleştirilmesi Suretiyle, Kaynakların Ekonomik ve Verimli Kullanılmasının Sağlanması............................... 88 5.1.6. Parlamento Denetimi ve Dış Denetimde Etkinliğin Sağlanması..................................................................... 88 5.1.7. Kamu Mallarının Kötüye Kullanılmasının ve İsrafının Önlenmesi ve Kayıplara Karşı Korunmasının Sağlanması .............................................................................................................................................................. 89 5.2. KURUMSAL DÜZENLEMELER....................................................................................................... 89 5.2.1. Kamu Yönetimi ve Mali Yönetim Reform Sürecinin ve Yeni Sistemin Tasarımındaki Eksikliklerin Giderilmesi .............................................................................................................................................................. 89 5.2.2. Değişimin Oluşumunda ve İşleyişindeki Yapısal Unsurlardan Kaynaklanan Sorun ve Risklerin Giderilmesi89 5.2.3 Yeni Sisteme İlişkin Beşeri ve İdari Kapasitenin Geliştirilmesi ...................................................................... 89 5.2.3. Kamu İhalelerini Uygun Şartlarda, Zamanında, Rekabet ve Eşit Muamele İlkeleri Gözetilerek Gerçekleştirilmesi Suretiyle Kaynakların Verimli Kullanılmasının Sağlanması ...................................................... 90 5.2.4. Parlamento Denetimi ve Dış Denetimde Etkinliğin Sağlanması..................................................................... 90 6. SONUÇ VE GENEL DEĞERLENDİRME................................................................................................91 6.1. TEMEL AMAÇ VE POLİTİKALAR İLE ÖNCELİK VE TEDBİRLERİN GELİŞME EKSENLERİ BAZINDA TASNİFİ.................................................................................................................................. 94 KAYNAKÇA................................................................................................................................................102 5 KISALTMALAR LİSTESİ AB : Avrupa Birliği ABD : Amerika Birleşik Devletleri Age : Adı geçen eser AT : Avrupa Topluluğu BM : Birleşmiş Milletler Bkz. : Bakınız BYES : Bütçe Yönetim ve Enformasyon Sistemi COSO : The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission ÇYB : Çok Yıllı Bütçeleme DPT : Devlet Planlama Teşkilatı DTÖ : Dünya Ticaret Örgütü ECOSAI : Ekonomik İşbirliği Ülkeleri Sayıştayları Birliği ESA 95 : Avrupa Hesaplar Sistemi 95 EUROSAI : Avrupa Sayıştaylar Birliği GATT : Ticaret Tarifeleri Genel Anlaşması GFSM 2001 : Devlet Mali İstatistikleri El Kitabı 2001 IFAC : Uluslararası Muhasebeciler Federasyonu IMF : Uluslararası Para Fonu (International Monetary Fund) INTOSAI : Uluslararası Sayıştaylar Birliği KAA : Kamu Alımları Anlaşması KİMK : Kamu İç Mali Kontrolü (Public Internal Financial Control) OECD : Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü(Organisation for Economic Co-operation and Development) OVMP : Orta Vadeli Mali Planın OVP : Orta Vadeli Program PEB : Performans Esaslı Bütçeleme PPBS : Planlama, programlama ve bütçeleme sistemleri RG : Resmi Gazete say2000i : Web Tabanlı Saymanlık Otomasyon Sistemi SNA 93 : Ulusal Hesaplar Sistemi (System of National Accounts) SP : Stratejik Planlama TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi UNCITRAL : Uluslararası Ticaret Hukuku Üzerine Birleşmiş Milletler Komisyonu YDK : Yüksek Denetleme Kurulu YPK : Yüksek Planlama Kurulu 6

SUNUŞ

2007-2013 dönemini kapsayacak olan Dokuzuncu Kalkınma Planı çalışmaları kapsamında oluşturulan özel ihtisas komisyonlarından biri olan Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu İhaleleri Özel İhtisas Komisyonu çalışmalarına meslek birlikleri, kamu kurumlarından uygulama, denetim ve gözetim otoriteleri, üniversite mensupları, sivil toplum örgütleri gibi farklı kesimlerden 20 kuruluşu temsil eden 28 kişi katılmıştır. Komisyon 18-19 Ekim 2005, 26 Kasım 2005 ve 19 Ocak 2006 tarihlerinde olmak üzere üç kez toplanmıştır. Bu Rapor, Özel İhtisas Komisyonu çalışmaları neticesinde çalışmalara katılan üyeler tarafından ortaya konulan görüşler esas alınarak hazırlanmıştır. Raporun temel yapısı, Komisyon çalışmalarına rehberlik etmek üzere raportörler tarafından hazırlanan ön taslak rapor ve Komisyonun iki tam gün süren ilk toplantısı neticesinde ortaya çıkmıştır. İlk Komisyon toplantısında güçlü ve zayıf yönler ile fırsat ve tehditlerin belirlendiği GZFT analizi yapılmış ve Komisyon tarafından 2013 Vizyonu ortaya konulmuştur. Belirlenen vizyon doğrultusunda, GZFT analizi neticesinde ortaya konulan sorunların ve tehditlerin ortadan kaldırılmasına yönelik amaç ve politikalar geliştirilerek tedbir ve öncelikler ortaya konulmuştur. Üyeler tarafından ortaya konulan hususları ve önerileri içeren politika matrisleri temel alınarak Raportörler tarafından ilk taslak Rapor hazırlanmıştır. Komisyonun ikinci toplantısında bu Rapor tartışılmış ve getirilen eleştiri ve öneriler dikkate alınarak Rapor yeniden şekillendirilmiştir. Ayrıca, kamu ihalelerine ilişkin hususların daha detaylı olarak tartışılabilmesi için bu konuda ayrı bir toplantı yapılmıştır. Toplantılarda ortaya konulan görüşler çerçevesinde hazırlanan Raporun ikinci taslağı üyelere gönderilmiş ve Komisyon üçüncü kez toplanmıştır. Raporun geneli üzerine görüşmeler yapıldıktan sonra üyelerin, Raporu detaylı olarak incelemelerini sağlamak üzere yeterli zaman verilmiş ve bu süre içerisinde görüşlerinin yazılı olarak Koordinatöre iletilmesi kararlaştırılmıştır. İletilen görüşler çerçevesinde ve özellikle uluslararası deneyimlere ilişkin hususlarda Rapor geliştirilerek üyelere incelenmek üzere son defa gönderilmiştir. Alınan nihai görüşler dikkate alınarak Rapor tamamlanmıştır. Komisyon çalışmalarında geleceğe yönelik planlamada yol gösterici olunması amacıyla fikir zenginliğine özel önem verilmiş, değişim sürecinde yaşanabilecek olası 7 sorunlara çözüm yolları geliştirilmeye ve değişim sürecinin başarıya ulaşması için gerekli görülen önlemlere yer verilmeye çalışılmıştır. Özel İhtisas Komisyonu Raporunun değerlendirilmesinde aşağıda belirtilen hususların da dikkate alınması yararlı olacaktır. Kamu harcama ve kontrol sistemini düzenleyen ve uzun yıllardır uygulanmakta olan 1050 sayılı Kanunu yürürlükten kaldıran ve sistemi yeniden düzenleyen 5018 sayılı Kanunun, bütçe hazırlığına ilişkin hükümleri 2005 yılında, diğer hükümleri ise 2006 yılı başından itibaren yürürlüğe konulmuştur. Ayrıca, 5018 sayılı Kanunun uygulama kabiliyetinin artırılması amacıyla çıkarılan ve bu Kanunda önemli değişiklikler yapan 5436 sayılı Kanun Komisyonun ikinci toplantısından sonra kanunlaşmış ve yürürlüğe girmiştir. Öte yandan 5018 sayılı Kanun yürürlüğe girmiş olmakla beraber bu Kanuna ilişkin düzenlemelerden bir kısmı çıkarılmış bazıları ise henüz yürürlüğe konulamamıştır. Komisyon çalışmaları bu değişken zemin üzerinde yürütülmüş ve bu durum, çalışmaların sürekli güncellenmesini gerekli kılmıştır. Kanunun ilk uygulama yılı olması nedeniyle, Komisyon, geçmiş sistemden kaynaklanan problemleri analiz etmek yerine yeni sistemi veri kabul ederek reformun ve geçiş döneminin iyi yönetilmesi, reformun sürdürülebilir kılınması ve daha iyileştirilmesi üzerine odaklanmıştır. Bu Rapor, eski sistem ile yeni sistemi karşılaştırmak gibi akademik endişeler olmaksızın hazırlanmıştır. Ayrıca, yeni sistemin uygulama sonuçları net olarak alınamadan Rapor tamamlanmıştır. Bu bakımdan, Raporda ortaya konulan bazı sorunlar ilk yıl uygulamasının ortaya çıkardığı belirsizlikten kaynaklanan sorunlar olabileceği gibi ortaya çıkması muhtemel ve fakat gerçekleşmeyecek sorunlar da olabilecektir. Sözkonusu çalışmaların tamamlanması ve Rapor haline getirilmesinde çok büyük emek sarfeden başta koordinatör ve raportörler olmak üzere Komisyon çalışmalarına katkı sağlayanlara teşekkür ederiz. Saygılarımızla. Çetin ÖZBEK Özel İhtisas Komisyonu Başkanı 8

1. GİRİŞ

Dünyada, kamu yönetimi alanında son yıllarda ortaya çıkan yeni kamu yönetimi (new public management) yaklaşımı çerçevesinde birçok ülkede reformlar yapılmaktadır. Bu yaklaşım, kamu yönetiminin; katılımcı ve paylaşımcı, şeffaf ve hesapverebilir, performans yönetimine dayalı, sonuç ve hedef odaklı, yerel ve yerinden yönetim ağırlıklı olarak yürütülmesini öngörmektedir. Dünyada ortaya çıkan bu yeni kamu yönetimi anlayışına paralel olarak, kamu mali yönetimi anlayışında da önemli bir değişim yaşanmaktadır. Kamu mali yönetimi alanındaki bu değişimin ana eksenlerinin; kamu kaynaklarının öncelikli kamu hizmetlerine tahsisi, tahsis edilen kaynakların öngörülen amaçlara uygun, etkin, etkili ve ekonomik bir şekilde kullanılması, idarelere ve harcama birimlerine bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde daha fazla yetki verilmesi, faaliyetlerinde esnekliğin artırılması ve kaynak yönetiminde hesapverebilirlik ve saydamlığın sağlanması olduğu söylenebilir. Kamu mali yönetim sistemine ilişkin bu yeni anlayışta; özel sektör uygulamalarının kamu kesimine yansıtıldığını söylemek mümkündür. Bir yandan kamu hizmetlerinin daha alt yönetim kademelerinde kararlaştırılıp gerçekleştirilmesi, diğer yandan kamu hizmetlerinin görülmesinde yerel idareler ve yerinden yönetim kuruluşlarına ağırlık verilmesi ve kamu hizmetinin gördürülmesinde kamu-özel sektör ortak projelerinin önem kazanmaya başlaması, kamu mali yönetimi ve kontrol sistemindeki değişimi de etkilemiştir. Dünyada yaşanan bu gelişmelerin yanında, ülkemizde yaşanan ekonomik ve mali krizlerin, kamu yönetimi ve kamu mali yönetimi alanlarındaki reform ihtiyacının daha belirgin bir şekilde ortaya çıkmasında önemli bir etkisi olmuştur. Kamu harcama ve kontrol sistemine ilişkin olarak, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu çıkarılmış ve 1.1.2006 tarihinden itibaren bütünüyle uygulamaya konulmuştur. Kamu harcama ve kontrol sisteminin bir parçası olan kamu ihale sistemine yönelik olarak; kamu kaynaklarının ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılabilmesi için 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu çıkarılmış ve uluslararası düzenlemeler ve ülkemiz deneyimleri göz önünde bulundurularak saydam, tarafsız ve rekabete dayalı bir ihale sisteminin oluşturulmasına yönelik önemli bir adım atılmıştır. Kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi alanında yürütülen reform çalışmalarının ana unsurları orta vadeli harcama sistemi, stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, iç 9 kontrol, muhasebe, iç denetim ve dış denetim mekanizmaları olarak ortaya çıkmaktadır. Bu bakımdan Özel İhtisas Komisyonu Raporunda, kamu harcama ve kontrol sistemleri ve kamu ihaleleri sistemi; değişim süreci ve değişimin ana unsurları göz önünde bulundurularak incelenmiştir. Bu raporda, harcama politikaları, kamu harcamalarının düzeyi, kalitesi ve gelişimi kamu harcama ve kontrol sisteminin kapsamı dışında tutularak, bu harcamaların formüle edilmesi, uygulanması, kontrolü ve denetimine ilişkin yönetim süreçleri ve yapıları ile bunlara etki eden hususlar ele alınmıştır. Nakit yönetimi ve borç yönetimi alanlarında son dönemde önemli ilerlemelerin sağlanması nedeniyle bu hususlara ana tema olarak değinilmemiştir. Kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihalelerine ilişkin dünyadaki durum ve genel eğilimler; kamu harcama ve kontrol sistemi ve bu sistemin parçası olmakla birlikte önemine binaen ayrı bir başlık olarak, kamu ihaleleri açısından ele alınacaktır. Raporda geçen kamu ihaleleri terimi, daha geniş bir kavram olmasına karşılık, genel itibariyle kamu alımlarını ifade etmek üzere kullanılmıştır. Raporun ilk kısmında, kamu harcama ve kontrol sisteminin iyileştirilmesi ve kamu ihaleleri alanında dünyadaki durum ve genel eğilimler; son dönemde, dünyada ve ülkemizde öne çıkan unsurlar bakımından ele alınarak kısaca özetlenmiş, dünyadan uygulama örneklerine, uygulamalardan çıkarılan derslere yer verilmiş ve ülkelerarası karşılaştırma yapılmaya çalışılmıştır. Sonraki bölümde, Raporun başlangıcında ele alınan özellikli hususlar Türkiye açısından değerlendirilmiştir. Ardından, Türkiye’nin kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri alanında uluslararası yükümlülük ve taahhütleri ele alınmış ve Ülkemizde bu sistemde yer alan ilgili taraflar ve rollerine değinilmiştir. Özel İhtisas Komisyonunun ilk çalıştayında kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri alanının iyileştirilmesine yönelik olarak Ülkenin; yeni fırsatlar sunan güçlü yönleri ve göz önünde bulundurulması gereken zayıf yönleri ve bunlardan kaynaklanan risklerin/tehditlerin neler olduğu tartışılarak önemli sorun alanları ortaya konulmuştur. Diğer taraftan, kamu harcama ve kontrol sistemi ve kamu ihaleleri alanında genel hatlarıyla AB müktesebatı ele alınmak, AB müktesebatına uyumun mevcut düzeyi incelenmek ve öneriler geliştirilmek suretiyle, sistemin yapısına AB’ye katılım sürecinin etkileri değerlendirilmiştir. Özel İhtisas Komisyonu tarafından kamu harcama ve kontrol sistemine ilişkin belirlenen vizyon çerçevesinde, bu alanda Ülkede karşılaşılan temel sorun alanları ve 10 bunlardan kaynaklanan risklerin giderilmesi amacıyla çözüm önerileri geliştirilmiş ve temel amaç ve politikalar ile tedbir ve öncelikler ortaya konulmuştur. Daha sonra, amaç, politika, tedbir ve öncelikler çerçevesinde önerilen mevzuat ve kurumsal düzenlemelere ilişkin uygulama stratejisi geliştirilmiş ve Komisyon tarafından Raporda ortaya konulan hususlar ve ulaşılan temel bulgular değerlendirilmiştir. Son olarak, Raporla varılan temel sonuçlar, istikrarlı bir ortamda sürdürülebilir büyümenin sağlanması, ekonomide rekabet gücünün artırılması, insan kaynaklarının geliştirilmesi, sosyal içermenin güçlendirilmesi, bölgesel gelişmişlik farklılıklarının azaltılması, kamuda iyi yönetişim yaygınlaştırılması ve fiziki altyapının iyileştirilmesi şeklinde belirlenen IX. Kalkınma Planının gelişme eksenleri bazında gösterilmiş ve Plana temel yansımalarının neler olacağı belirtilmiştir. 11

2. DURUM ANALİZİ

2.1. DÜNYADA VE AB ÜLKELERİNDE GENEL DURUM VE EĞİLİMLER

Ulusal ekonominin sektörel sınıflandırması Birleşmiş Milletler tarafından yayımlanan “Ulusal Hesaplar Sistemi 93 (SNA 93)”, Uluslararası Para Fonu tarafından yayımlanan “Devlet Mali İstatistikleri El Kitabı 2001 (GFSM 2001)” ve Avrupa Birliği (AB) tarafından yayımlanan “Avrupa Hesaplar Sistemi 95 (ESA 95)” de yapılmıştır. Buna göre, ulusal ekonomi; mali şirketler, mali olmayan şirketler, hane halkı, hane halkına hizmet veren kar amacı gütmeyen birimler ve genel yönetim olmak üzere beş sektöre ayrılmıştır. Bunlardan genel yönetim, devletin fonksiyonlarını ifa etmek üzere oluşturulmuş kamu idareleri ile kar amacı gütmeyen ve kamu idareleri tarafından kontrol ve finanse edilen birimlerden oluşmaktadır. Genel yönetime dahil idarelerin devlet fonksiyonlarını ifa edebilmesi; idarelerin gelir elde etmeleri, harcama yapmaları ve varlık ve yükümlülüklere sahip olmalarıyla mümkün olabilmektedir. Kamu idarelerinin bu faaliyetleri; planlama, bütçeleme, uygulama, kontrol ve sonuçların raporlanması ile denetimine ilişkin mekanizmalardan oluşan kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri sistemleri çerçevesinde yürütülür. Kamu harcama ve kontrol sisteminin; mali disiplinin sağlanması (harcamaların kontrol edilmesi), stratejik/politik önceliklere göre kaynak tahsisi (tahsiste etkinliğin sağlanması), kaynakların iyi yönetimi (kaynak kullanımında operasyonel verimliliğin sağlanması) şeklinde üç ana hedefi bulunmakta olup, sistemin bu doğrultuda kurgulanması gerekmektedir. Kamu harcama sisteminde etkinliğin sağlanması için; çok yıllı bütçeleme, gerçekçi ekonomik varsayımlar, yukarıdan aşağıya bütçeleme, bütçenin saydamlığı, sonuçlara odaklanma, girdiler üzerindeki merkezi kontrollerin azaltılması ve modern bütçe yönetim uygulamalarının gerekli olduğu OECD tarafından ifade edilmektedir.1 OECD ülkeleri ile gelişmekte olan ülkelerde mali yönetim alanında yürütülen reformlar, yeni kamu yönetimi yaklaşımı çerçevesinde kamu yönetiminin genel işleyişinin ve hizmet sunumunun yeniden değerlendirildiği ve yapılandırıldığı daha geniş bir çerçevede ele alınmakta ve uygulanmaktadır. Bu reformlar, katılımcılık, esneklik, yetki devri ve sonuç odaklı yönetim, şeffaflık ve hesapverebilirlik gibi önemli unsurlar dikkate alınarak ulusal önceliklere göre şekillendirilmektedir.2 1 Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends, 2002, PUMA/SBO(2002)9, OECD , 2002 (s. 3), Blöndal, Jon R. , “Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends”, OECD Journal on Budgeting, V:2/4, s. 7-25 2003 2 Yeni kamu yönetimi anlayışı hakkında bkz. Kamu Yönetimi Reformu: Genel Eğilimler ve Ülke Deneyimleri, Osman Yılmaz, DPT, Ankara, Şubat 2001, Governance and Public Management, Background Paper 19th Session of the Committee, 25-26 March 1999, Reinventing Government, David Osborne and Ted Gaebler Addison-Wesley Publ. Co., 1992, İngiltere’nin reform tecrübesi için bkz. www.cabinet-office.gov.uk/moderngov/1999/whitepaper, Modernization White Paper, March 1999, Ayrıca Avustralya’nın kamu reformu tecrübesi için bkz. http://www.oag-bvg.gc.ca/domino/other.nsf/html/aus.html#0.2.L39QK2.BS98P4.1YIBBE.2, 12 Kamuda “iyi yönetişimin”3 geliştirilmesi olarak adlandırılan bu yaklaşım; kamu kaynaklarının amacına uygun olarak etkin, etkili ve ekonomik kullanılması, kamu hizmetlerinin sunumunun iyileştirilmesi ve yolsuzluğun önlenmesi suretiyle ekonomik ve sosyal kalkınmanın sağlanmasını amaçlamaktadır. Bu çerçevede, son dönemde bir çok ülkede kamu harcama sistemi alanında önemli değişiklikler getiren yasal düzenlemeler yapılmaktadır. (Bkz. Tablo 1) Tablo 1. Seçilmiş OECD Ülkelerinde Son Dönemde Kamu Harcamalarına İlişkin Bazı Düzenlemeler 4 Ülke Uygulama Yılı İlgili Mevzuat Avustralya 1998 Gerçekçi Bütçe Usul ve Esasları Avusturya 2000 Milli İstikrar Mukavele Kanunu Belçika 1999 İşbirliği Anlaşması Kanada 1998 Borç Geri Ödeme Planı Danimarka 2001 2010 Yılına Kadar Orta-Vadeli Mali Strateji Finlandiya 2004 Orta-Vadeli Amaçlar Almanya 2002 Milli İstikrar Mukavelesi Japonya 2002 Bir Reform ve Perspektif Programı Hollanda 1994 Çok Yıllı Harcama Anlaşmaları Y. Zelanda 1994 Mali Sorumluluk Kanunu Norveç 2001 Mali İstikrar Rehberi Polonya 1999 Kamu Maliye Kanunu İspanya 2003 Mali İstikrar Kanunu İsveç 1997 Mali Bütçe Kanunu İsviçre 2003 Borç Sınırlama Kanunu İngiltere 1997 Mali İstikrar Kanunu ABD 1990-2002 Bütçe Uygulama Kanunu OECD çalışmalarında, reform çabalarının uygulamaya geçirilmesinde ulusal koşulların dikkate alınması ve kapasitenin güçlendirilmesi yönünde uyarılarda bulunulmaktadır. Bu çalışmalarda ekonomik yapı, yönetim yapısı ve kültürü, ulusal öncelikler ve devletin ekonomik ve toplumsal alandaki rolünün ülkeden ülkeye farklılık arzetmesi nedeniyle reform çalışmalarının her ülkede aynı sonuçları vermeyebileceği, başarılar kadar başarısızlıklara da dikkat edilmesi gerektiği vurgulanmaktadır.5 Son yıllarda, Dünyada kamu harcama ve kontrol sistemi alanında yapılan reformlarda çok yıllı bütçeleme, stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, iç kontrol, iç denetim, tahakkuk esaslı muhasebe sistemi ve genel yönetim sektörünün tamamını kapsayan bağımsız 3 Kamuda iyi yönetişim hakkında bilgi için bkz. Eurepean Governance: A White Paper, Comissions of the Eurepean Communities Eurepean Union (2001), İyi Yönetişimin Temel Unsurları, P. Acar, M.D. Aşkın, H. Karabacak, G. Kösekahya, P. Kuzey, U. Özdemir, H. Soylu, N. Samsun, Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı, Ankara, Nisan-2003, 4 Bazı ülkelerde mali kurallar için çıkarılan yasal düzenlemeler, ilgili ülkeler için son dönemde bu alanın güncelliğini koruduğunu göstermektedir. Bkz. Enhancıng The Effectıveness of Publıc Spendıng: Experıence In OECD Countrıes, OECD, ECO/WKP (2004)3 Taslak Rapor s.15, 5 Bilgi için bkz Public Sector Modernisation : Ten Year Perspective PUMA (2001)13, OECD, 2001, (s. 5-6, 8-9) 13 dış denetim uygulamaları ön plana çıkmaktadır. Dünyadaki genel durum ve eğilimler ve eğilimler kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri açısından ele alınmıştır. 2.1.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi Kamu harcama ve kontrol sistemi alanında dünyadaki durum ve genel eğilimler, çok yıllı bütçeleme sistemi, stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, iç kontrol, iç denetim, muhasebe sistemi ve dış denetim açısından aşağıda incelenmiştir. 2.1.1.1. Çok Yıllı Bütçeleme (ÇYB) Çok Yıllı Bütçeleme (ÇYB) yaklaşımı temelde; gerçekçi ekonomik varsayımlara ve öngörülere dayanılarak hazırlanan makroekonomik göstergeler ile ortaya konulan mali hedeflere uygun olarak, bütçe ödeneklerinin, orta vadeli bir perspektifle kurumsal ve sektörel politika ve önceliklere tahsis edilmesine dayanmaktadır. ÇYB uygulamaları ülkeden ülkeye farklılık arzetmektedir. ÇYB ile ulusal-sektörel politikalar ile bütçe ilişkisinin güçlendirilmesi, politikaların mevcut ve öngörülen mali kaynaklar dikkate alınarak uygulamaya konulması, stratejik alanlara kaynak tahsisi suretiyle hükümetin politika tercihlerinin mali etkilerinin orta vadede görülmesi, bu politikaların sürdürülebilir bir yapıya oturtulması ve bütçeler vasıtasıyla görülebilmesine imkan sağlanmaktadır. Bu durum, politikaların güvenirliğinin artmasına katkıda bulunmakta, tüm aktörlerin beklentilerini rasyonel bir zemine dayandırmalarını da mümkün kılmaktadır. ÇYB yaklaşımı, bütüncül bir çerçeve oluşturmak suretiyle, yönetsel politikalar ile bütçe imkânlarını bir araya getirerek bütçe üzerindeki mali disiplini bozucu unsurları azaltıcı bir etkiye sahiptir.6 ÇYB, kaynak dağıtımında ve kaynak kullanımında harcamacı idarelere yetki veren ve sorumluluk yükleyen bir yaklaşımdır. Başarılı bir orta vadeli harcama sisteminin özelliği, toplam kamu kaynaklarının ülkenin politika öncelikleriyle uyumlaştırılmasına yardım edecek gerekli kurumsal mekanizmaları sağlamasıdır.7 Orta vadeli harcama sisteminin8 temel hedefi kamu harcamalarında mali disiplini sağlamaktır. Bu sistemin diğer hedefleri şunlardır: -Tutarlı ve gerçekçi kaynaklar geliştirerek makroekonomik dengeyi iyileştirmek, -Orta vadeli maliye politikası hedeflerini belirleyerek, hükümetlerin kısa vadeli mali disiplini bozucu kararlar almasını önlemek, -Sektör içi ve sektörler arası kaynak dağılımının stratejik önceliklere göre yapılmasını sağlamak, -Mevcut politikaların orta vadeli maliyetleri hakkında daha iyi bilgi üretmek, 6 Public Expenditure Management Handbook, World Bank, 1998, p.31. 7 A.g.e. World Bank: 1998 ,s.48. 8 Bu yaklaşım “çok yıllı bütçeleme”, “orta vadeli harcama sistemi” ve “orta vadeli harcama çerçevesi” gibi terimlerle de ifade edilmektedir. 14 -Kaynakların kullanımında harcamacı kuruluşlara bütçe kısıtı ve daha fazla esneklik sağlayarak kaynakların etkili ve verimli kullanılmasını teşvik etmek.9,10 Orta vadeli harcama çerçevelerinde toplam gelir ve harcamalar ile önemli görülen ayrıntılar için orta vadeli hedefler belirlenir. Hedefler belirlenirken önemli makroekonomik değişkenlerle ilgili gerçekçi tahminlerden yararlanılmaktadır. Çok yıllı perspektifte; gelir, harcama ve özellikle uygulamaya konulan yeni politikalar ile yatırım harcamalarına ilişkin gerçekçi tahminlerin yapılması ve bu çerçevede, sektörel öncelikler göz önünde bulundurularak yukarıdan aşağıya (top-down) kaynak planlaması ile sektörel/kurumsal ödenek tavanlarının belirlenmesi gerekmektedir. ÇYB yaklaşımında aynı zamanda; sektörel politika ve hedeflerin gözden geçirilmesi ve belirlenmesi ve bu kapsamda, politikalar ile amaçlanan sonuçlara ulaşabilmek için gerekli faaliyetlerin maliyetlerinin ortaya konulması gerekmektedir. Bu faaliyetlerin gerektirdiği maliyetlerin sektörel tavanlar içerisinde uygulanıp uygulanamayacağının değerlendirilmesi gerekmektedir. Mali disiplinin güçlendirilmesi açısından ÇYB’nin uygulanmasında, kamu harcama sistemindeki bütçesel kurallar, yukarıdan aşağıya bütçeleme ve değişen politika önceliklerine göre kaynak tahsisi önem arzetmektedir. ÇYB’de, değişen politika öncelikleri ile bütçe arasındaki ilişkinin kurulması ve kaynak tahsisinde etkinliğin sağlanması bakımından, toplam kaynakların aşılmaması ilkesi gözetilerek, yeniden kaynak tahsisi yapılabilmelidir.11 Orta vadeli harcama çerçeveleri dönen veya periyodik olmak üzere iki şekilde olabilmektedir. Dönen çerçeveler her yıl bütçenin hazırlanması sırasında değiştirilir ve çerçevenin kapsamındaki son yıl bir sonraki yıla geçer. Periyodik çerçeveler ise kapsadığı yılın başında uygulanmaya başlanır ve periyodun sonuna kadar uygulanır. ÇYB gelecek bütçe yılını da içerecek şekilde 2, 3 veya 5 yılı kapsamaktadır. Genel olarak, çok yıllı bütçe tahminleri her yıl yenilenmektedir. İlk yıl bütçeleri, yıllık bütçeyle tamamen uyumlu olarak hazırlanırken, diğer yıllar bütçe tahminleri ise gösterge niteliğini taşımaktadır.12 2.1.1.2. Stratejik Planlama (SP) SP, uygulamalar kapsam ve model itibariyle ülkeden ülkeye değişmekle birlikte, temel amacı karar alma süreçlerini güçlendirmek ve yönetim kalitesini iyileştirmektir. Bulunulan nokta ile ulaşılması arzu edilen durum arasındaki yolu tarif eden SP, idarelerinin amaçlarının, hedeflerinin ve bunlara ulaşmayı mümkün kılacak yöntemlerin, 9 Richard ALLEN, Daniel TOMASSI, Managing Public Expenditure Management, s.176. 10 World Bank, age, s.48. 11 Yeniden kaynak tahsisinin sebepleri ve örnek uygulamaları için bkz. Age. Reallocation: the Role of Budget Institutions, OECD, 2005 (s.30) 12 Age, ALLEN, TOMASSI s. 175. 15 belirlemesini gerektiren, uzun vadeli ve geleceğe dönük bir bakış açısı taşıyan bir yönetim aracıdır. SP yaklaşımı, ilgili tarafların katılımının sağlanması ve gerekli mali kaynakların dikkate alınması suretiyle amaçların, hedeflerin ve bunlara ulaşmayı sağlayacak araçların sağlıklı olarak belirlenmesine, yapılması gereken işlerin önceliklendirilmesine ve böylece kaynak tahsisinin stratejik önceliklere göre yapılmasına, bütçelerin stratejik planla ortaya konulan amaç ve hedeflere uygun olarak hazırlanmasına rehberlik etmekte ve hesap verme sorumluluğunun güçlendirilmesine katkıda bulunmaktadır. SP, özetle, bir kamu idaresinin, cevapları SP sürecini oluşturan dört temel soruyu cevaplandırmasına yardımcı olur: (1) Neredeyiz? (2) Nereye gitmek istiyoruz? (3) Gitmek istediğimiz yere nasıl ulaşabiliriz? ve (4) Başarımızı nasıl takip eder ve değerlendiririz? “Neredeyiz” sorusu, kamu idaresinin faaliyetini gerçekleştirdiği iç ve dış ortamın kapsamlı bir biçimde incelenmesini ve değerlendirilmesini içeren durum analizi yapılarak cevaplandırılır. “Nereye gitmek istiyoruz” sorusunun cevabı ise; kamu idaresinin varlık nedeninin öz bir biçimde ifade edilmesi anlamına gelen misyon; ulaşılması arzu edilen geleceğin kavramsal, gerçekçi ve öz bir ifadesi olan vizyon; kamu idaresinin faaliyetlerine yön veren ilkeler; ulaşılması için çaba ve eylemlerin yönlendirileceği genel kavramsal sonuçlar olarak tanımlanabilecek stratejik amaçlar ve bu amaçların elde edilebilmesi için ulaşılması gereken ölçülebilir sonuçlar anlamına gelen hedefler ortaya konularak verilir. Stratejik amaçlar ve hedeflere ulaşmak için kullanılacak yöntemler olan stratejiler ve faaliyetler “Gitmek istediğimiz yere nasıl ulaşabiliriz” sorusunu cevaplandırır. Son olarak, yönetsel bilgilerin derlenmesi ve plan uygulamasının raporlanması; alınan sonuçların daha önce ortaya konulan misyon, vizyon, ilkeler, amaçlar ve hedeflerle ne ölçüde uyumlu olduğunun, kısaca performansın değerlendirilmesi ve buradan elde edilecek sonuçlarla planın gözden geçirilmesini ifade eden değerlendirme süreci ise “Başarımızı nasıl takip eder ve değerlendiririz” sorusunu cevaplandırır.13 2.1.1.3. Performans Esaslı Bütçeleme (PEB) Son yıllarda, merkezden yönetimi esas alan kaynak dağılımı ve girdi odaklı geleneksel bütçeleme anlayışından, yetki ve sorumluluk dağıtımı ile kaynakların yerinden yönetimini esas alan mali yönetim ve çıktı-sonuç odaklı performans esaslı bütçeleme (PEB) anlayışına geçilmektedir.14 13 http://www.dpt.gov.tr/sp/documents/Sp-Kilavuz.pdf, Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, Erişim tarihi: 31/12/2005 14 Ertan ERÜZ, “Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme”, 20. Maliye Sempozyumu, PAÜ İİBF Maliye Bölümü Yayını, (1), 2005, sh.61-74. 16 PEB, kamu idarelerine tahsis edilen kaynaklarla hedeflenen sonuçlara ilişkin bilgileri gösteren bütçeleme şekli olarak tanımlanmaktadır.15 OECD tanımına göre PEB, kısaca, fonların sonuçlarla ilişkilendirilerek tahsis edildiği bütçe şeklidir.16 PEB, performans bilgilerinin bütçe belgelerine dahil edildiği veya çıktı ve sonuçlara göre ödeneklerin sınıflandırıldığı bütçeleme yaklaşımıdır. Birçok gelişmiş ülke kamu mali yönetim ve bütçeleme sistemlerinde önemli yapısal değişikliklere gitmiştir. Gelişmiş ülkelerde başlayan PEB yaklaşımı, gelişmekte olan birçok ülkede de uygulanmaya başlanmış veya reform gündemine alınmıştır. PEB’e geçen veya geçmekte olan ülkelerin bu sistemden temel beklentileri; etkili kaynak dağılımı ve kullanımının sağlanması; hedeflere dayalı yönetim anlayışının yerleştirilmesi; bütçe hazırlama, uygulama ve denetim süreçlerinin güçlendirilmesi; hizmet kalitesinin artırılması ve mali saydamlığın sağlanması olarak sıralanabilir. 17 Kaynak kullanımında etkinliğin sağlanmasına yönelik olarak PEB’in kullandığı araçlar, kamu yönetimi ile mali yönetimin işleyişinin yakınlaştırılmasına katkı sağlamakta ve hazırlanan faaliyet raporlarına ve denetimlere dayalı olarak, yönetimin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde performans denetiminin yapılabilmesine imkan tanımaktadır. Performans esaslı bütçenin aracı olan performans bilgisi, performans kriterleri veya göstergeleri ile bu bilginin üretilmesi için gerekli süreçleri belirtmektedir.18 Söz konusu değerlendirme farklı düzeylerde gerçekleştirilir. İlk aşamada kuruluş düzeyinde ölçülen performans, bir sonraki aşamada merkezi kuruluşların katkılarıyla sektörel ve makro düzeyde ölçülüp değerlendirilir. Performans kriterlerinin ve verilerin doğruluğunun, kalite ve güvenilirliğinin sağlanması; hesap verme sorumluluğu bulunanlara, karar vericilere ve vatandaşlara tutarlı, karşılaştırılabilir, güvenilir ve kullanışlı bilgilerin aktarılması bakımından önem taşımaktadır. Bütçenin sonuçlara dayandırılması, kavramsal düzlemde tutarlı ve mantıklı bir yaklaşımdır. Ancak, sistemin uygulamasında önemli bir risk unsuru “performans ölçümü” nün kolayca gerçekleştirilecek bir süreç olmadığıdır.19 15 Allen Schick, The Performing State: Reflection on an Idea Whose Time Has Come but Whose Implementation Has Not, OECD Journal on Budgeting Volume 3, N.2, OECD, s.71-104. 16 -----, Public Sector Modernisation: Governing for Performance, OECD Policy Brief, OECD Observer, October 2004, s.5. 17 Age, s.4. 18 İngiltere uygulamasında performans bilgisinin ölçülmesine ilişkin bkz. Choosing the Right FABRIC : A Framework for performance information, Audit Commission, Cabinet Office, HM Treasury, NAO and Office for National Statistics, 2001, (Çeviri) M.Hakan Özbaran, Doğru dokunun seçimi-Performans Bilgisi İçin Çerçeve 2002 http://www.sayistay.gov.tr/yayin/elek/ekutupana2.asp?id=360 19 Birol Aydemir “Stratejik Yönetim ve Bütçe”, 20. Maliye Sempozyumu, PAÜ İİBF Maliye Bölümü Yayını, (1), 2005, 17 Tablo 2. Terminoloji: Yeni Performans Esaslı Bütçelemeye Giden Yol 20 Planlama, programlama ve bütçeleme sistemleri (PPBS) Unsurları: • Her bir temel yönetim faaliyet alanı için hedef ve amaçların belirlenmesi ve incelenmesi. • Belli bir programa ait çıktıların amaçlar açısından analizi. • Toplam program maliyetlerinin yalnızca içinde bulunulan yıl için değil, ilerideki bir kaç yılı da kapsayacak şekilde hesaplanması. • Çok yıllı harcama programlarının oluşturulması. • Program hedeflerine ulaşmada kullanılacak en verimli ve etkili yolları bulmak için alternatiflerin analiz edilmesi. • Bu prosedürlerin bütçe inceleme sürecinin sistematik bir parçası haline getirilmeleri. Program Esaslı Bütçeleme Unsurları: • Ortak işlev ve alt işlevlere sahip kurumsal birimleri gruplandırın. • Bir işlev ya da alt işleve ait maliyetleri belirleyin. • Bu maliyetleri göz önünde bulundurarak birimin çıktısının ne olması gerektiğine karar verin. Program esaslı bütçeleme PPBS’nin (planlama, programlama ve bütçeleme sistemleri) üst-düzey stratejik planlama işlevlerini bütçe sürecinin dışında bırakır. Gider bölünmesinin ve çıktı tanımlamasının ayrıldığı interaktif bir süreç gerektirir. Çıktı Esaslı Bütçeleme Unsurları: • Sürece katılan kurum sayısı ne olursa olsun belirli bir çıktının elde edilmesine dair maliyetlerin tümünü bir arada gruplandırın. • Genel giderlerin ilgili programlara tahsisi de dahil olmak üzere tam maliyetleme kavramını vurgulayın. • Verilen mal ve hizmetlerin kalitesini değerlendirmek için bir önceki sektörde yapılanlarla benzer şekilde, çıktıları ölçülebilir göstergelerle açıklayın. • Verimlilik ve etkililiği ölçmek için gerçek çıktıyı karşılaştırın. Yeni Performans Esaslı Bütçeleme Unsurları: • Çıktı esaslı bütçelemenin altındaki unsurların tümünü içermektedir. • Açık performans ölçülerini ve performans değerlendirme sistemlerini birleştirir. • İlgili ödül ve yaptırımlara ilişkin daha yüksek bir hesapverebilirlik sağlar. Not: Program, çıktı ve “yeni” performans esaslı bütçeleme PPBS’nin ilk iki aşaması tamamlandıktan sonra gerçekleşir. Yukarıda yer alan amaç ve beklentileri gerçekleştirmek üzere, dünyada uygulanan belli başlı PEB yaklaşımlarına baktığımızda; stratejik plana dayalı uygulamalar, performans sözleşmesine dayalı uygulamalar ve bütçe formatına dönüştürülmüş uygulamalar olmak üzere üç tip yaklaşımın varlığından söz edilebilir. 20 From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies, Jack Diamond, June 2003, IMF Working Paper, WP/03/169, s. 5. 18 Stratejik plana dayalı performans esaslı bütçe uygulamasında orta ve uzun vadeli bir SP süreciyle bütçelemenin başladığı, stratejik plana uygun olarak ve stratejik planın yıllık uygulamasını göstermek üzere yıllık performans programlarının hazırlandığı ve stratejik planlar ile performans programlarının bütçenin dayanağını oluşturduğu görülmektedir. Genellikle, bütçe ödenekleri program bütçe sınıflandırmasına uygun olarak hazırlanan bütçe belgesi, performans programı ile birlikte bütçe sürecinde yer almaktadır. Bu şekilde; performans programıyla bütçeye performans bilgisi eklenmektedir. Bütçenin uygulanması sonucunda ise yıllık performans raporu hazırlanarak, performansa dayalı bir hesap verme mekanizması oluşturulmaktadır. Performans sözleşmesine dayalı performans bütçe uygulamasında, performans bilgileri ile değişik aşamalarda hazırlanan performans sözleşmeleri yer almaktadır. Bakan ile üst yönetici arasında kamu hizmet sözleşmesi, üst yönetici ile birim yetkilileri arasında ise hizmet sunum sözleşmeleri yapılmaktadır. Bütçe dönemi sonunda ise gerçekleşen performans ile hedeflenen arasındaki ilişkiye göre başarı değerlendirilmektedir. Bütçe formatına dönüştürülmüş performans bütçe uygulamasında ise bütçeden ayrı performans belgeleri (stratejik plan, performans programı, performans sözleşmesi v.b.) yer almamakta olup, bütçenin kendisi stratejik, performans ve ödenek bilgilerinin biraraya getirildiği bir belge halinde hazırlanarak Parlamentoya sunulmaktadır. Dolayısıyla kesin hesap belgesi de aynı şekle uygun olarak hazırlanmaktadır. Burada bağımsız bir performans raporlaması da yer almamaktadır.21 2.1.1.4. İç Kontrol Yönetim kontrolü olarak da adlandırılan iç kontrol kavramı, idarenin hedeflerini gerçekleştirme konusunda ihtiyaç duyduğu bilgi ve güvence sağlayan yönetim araçlarını ifade etmektedir.22 Uluslararası alanda kontrol kelimesi ile bir işin yapılış şekli anlaşılmakta ve bir işin yapılması kararının alınmasından sonuçlandırılmasına kadar uygulanan tüm yöntemler ve iş yapma şekli “iç kontrol” un kapsamı içinde yer almaktadır. Bu açıdan bakıldığında, kurum idarecilerinin iş yapma ve yönetim şekilleri, çalışanların nitelikleri, idare içindeki yetki ve sorumluluk dağılımı gibi konular iç kontrolün kapsamına girmektedir. Diğer bir ifadeyle kurumların hedeflerini gerçekleştirmek için aldıkları tüm kararlar ve uygulamaları iç kontrolü oluşturmakta ve bu tanımla da sadece kontrol yapanları değil, üst yöneticiden en alt kademe çalışanına kadar tüm kurum çalışanlarının rol aldığı bir süreci ifade etmektedir. Kontrol 21 Ertan ERUZ, age. 22 Sacit YÖRÜKER, Yeni Konseptler ve Gelişmeler Temelinde Kontrol ve Denetim Sistemlerimize İlişkin Bir Değerlendirme, Kamu Mali Yönetim Reformu Arenası, 02-03 Nisan 2003, Ankara. 19 kavramının taşıdığı bu anlam, genel olarak gelişmiş ülkelerde özel ve kamu sektöründe izlenecek bir kurallar bütünü halinde standardize edilmeye çalışılmaktadır. Dünyada genel bir eğilim olarak ortaya çıkan yeni iç kontrol kavramı ve anlayışı, COSO (The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission)23 tarafından geliştirilmiştir. Bundan dolayı, iç kontrol sistemi COSO modeli olarak da isimlendirilmektedir. COSO modeline göre iç kontrol; üst yönetimden başlayarak tüm kurum çalışanları tarafından uygulanan ve kurumun; (a) Faaliyetlerin etkinlik ve etkililiği, (b) Finansal raporlamanın güvenilirliği, (c) Mevzuata uygunluk konularındaki hedeflerine ulaşılabilmesi konusunda kabul edilebilir bir güvence sağlamayı amaçlayan bir süreçtir. COSO, kurum içerisinde olması gereken kontrol çerçevesini beş alt bileşen halinde açıklamaktadır. Bu bileşenler şunlardır: Kontrol Ortamı: Yönetim ve çalışanlar, örgüt bünyesinde, iç kontrole ve yönetime karşı pozitif ve destekleyici tavırları geliştirecek bir ortamı oluşturmalı ve sürdürmelidirler. Risk Değerlendirmesi: İç kontrol, örgütün karşılaştığı iç ve dış faktörlerden kaynaklanan risklerin bir değerlendirmesini yapmalıdır. Kontrol Faaliyetleri: İç kontrol faaliyetleri yönetimin direktiflerinin uygulanmakta olduğuna dair güvence sağlamaya yardımcı olur. Kontrol faaliyetleri, kuruluşun kontrol amaçlarının gerçekleşmesi bakımından etkili ve verimli olmalıdır. Bilgi ve İletişim: Bilgi kaydedilmeli, yönetime ve kuruluş bünyesinde ona ihtiyaç duyan diğer kişilere, onların iç kontrol ve diğer sorumluluklarını yerine getirebilecekleri bir formatta ve zaman dilimi içerisinde iletilmelidir. İzleme: İç kontrol sistem ve faaliyetleri sürekli izlenmeli, gözden geçirilmeli ve değerlendirilmelidir. Bu alt bileşenlerde yer alan kriterlerin uygulanmasıyla kurum içi iç kontrol sistemlerinin etkinliğinin değerlendirilmesi ve iyileştirilmesi hedeflenmektedir. Uluslararası Sayıştaylar Birliği (INTOSAI) iç kontrol komitesi tarafından COSO modeli esas alınarak 1994 yılında “Kamu Sektörü İçin İç Kontrol Standartları Kılavuzu”24 çıkarılmış, Amerika Birleşik Devletleri Sayıştayı tarafından “Federal Devlette İç Kontrol Standartları”25 belirlenerek yayımlanmıştır. Avrupa Birliği uygulamasında Kamu İç Mali Kontrolü (Public Internal Financial Control) yaklaşımı esas alınmaktadır. Bu yaklaşıma göre kamu iç mali kontrolü, mali yönetim 23 Ayrıntılı bilgi için bkz, www.coso.org 24 www.intosai.org 25 www.gao.gov/special.pubs/ai00021p.pdf, “Standards for İnternal Control in The Federal Government” 20 ve kontrol sistemi ve iç denetim sistemi ile bu iki alandaki merkezi uyumlaştırma birimlerinin toplamından oluşmaktadır. Kamu iç mali kontrolü yaklaşımı geniş anlamda iç kontrol kavramına dayanmaktadır. Kavramsal olarak iç kontrol; idarenin faaliyetlerinin mevzuata ve belirlenmiş amaç ve politikalarına uygun olarak düzenli, etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini; varlık ve kaynakların korunmasını; muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını; mali bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem, süreç ile iç denetimi kapsayan mali ve diğer kontroller bütünüdür. İç kontrol aynı zamanda “yönetim kontrolü” (management control) olarak da adlandırılmaktadır.26 Avrupa Komisyonu, AB kurumlarında uygulanmak üzere 24 iç kontrol standardı belirleyerek yayımlamıştır.27 2.1.1.5. Muhasebe Sistemi İyi bir muhasebe sisteminin devletin mali durumunu sağlıklı bir şekilde ortaya koyan, dönemler ve kurumlar itibarıyla uluslararası karşılaştırmaya elverişli bir mali raporlamayı da içinde barındırması gerekir. Böylece muhasebe sisteminin, mali durum hakkında bilgi üreterek, karar almada önemli bir araç olması yanında, hem devletin kendisi ve hem de üçüncü kişilere, devlet faaliyetleri sonucu doğması muhtemel mali riskler hakkında da sağlıklı veriler sunabilmesi gerekir. Dünyada devlet muhasebesi alanında, nakit esası, uyarlanmış nakit esası, uyarlanmış tahakkuk esası ve tahakkuk esasından oluşan geniş bir yelpaze mevcuttur. Ülkelerin büyük bir çoğunluğu uygulama kolaylığı nedeniyle nakit esaslı muhasebe sistemini benimsemiş durumdadır. Son yıllarda daha az bilgi sağlayan nakit esası yerine, daha çok ve kapsamlı bilgi sunan tahakkuk esasının kullanılması ve mali işlemlerin genel kabul görmüş muhasebe ve raporlama standartlarına uygun olarak kayıt ve raporlanmasının sağlanması yönünde bir eğilim yaşanmaktadır. Diğer taraftan OECD üyesi bazı ülkelerde bütçelerin tahakkuk esasına göre hazırlanması ve uygulanmasına yönelik çalışmalar mevcuttur. Devlet faaliyetlerinin uluslararası standartlarla uyumlu bir bütçe kod yapısında sınıflandırılmasına yönelik bir anlayış ortaya çıkmıştır. Bütçe kod yapısı, politika-bütçe ilişkisinin kurulmasında karar alma süreçlerinin güçlendirilmesini ve muhasebe sisteminin ürettiği raporların kalitesini etkilemektedir. 26 www.forum.europa.eu.int/Public/irc/budget/Home/main 27 Commission of the European Communities, SEC (2003) 1287, Brussels, 26 Nov 2003 21 Mali saydamlık ve hesapverebilirlik bağlamında, kamu kaynaklarının elde edilmesi ve kullanılması sürecinde, merkezi yönetim için Parlamento, yerel yönetim için yetkili meclis veya kurullarca sağlanan kaynakların etkin, ekonomik ve etkili bir şekilde kullanılıp kullanılmadığının izlenmesi, raporlanması ve kontrolünde önemli bir fonksiyon ifa eden muhasebe sisteminin, kamu idaresince sahip olunan varlıkları, bu varlıkların kaynaklarını, belirli dönemlerde elde edilen gelirleri ve gerçekleştirilen giderleri uluslararası genel kabul görmüş muhasebe ve raporlama standart ve yöntemlerine uygun olarak kaydedip raporlayabilecek şekilde kurulması ve işletilmesi gerekmektedir. OECD, Avrupa Komisyonu, Uluslararası Muhasebeciler Federasyonu (IFAC), Dünya Bankası ve Uluslararası Para Fonu gibi uluslararası/uluslarüstü organizasyonlar, dünyada benzer muhasebe ve raporlama sistemlerinin oluşturulması ve kamu kesiminde tahakkuk esaslı muhasebe sisteminin uygulanmasını teşvik etmek yönünde önemli faaliyetler yürütmektedirler. BM tarafından yayınlanan Ulusal Hesaplar Sistemi (SNA 93), Avrupa Komisyonuna ait Avrupa Hesap Sistemi (ESA 95), IMF’ye ait Devlet Mali İstatistikleri El Kitabı (GFSM 2001) ve IFAC tarafından hazırlanan Kamu Kesimi Muhasebe Standartları (Public Sector Accounting Standards) kamu kesimi muhasebe uygulamalarına yön veren temel düzenlemelerdir. 2.1.1.6. İç Denetim İç denetim, özellikle 1980’li yıllardan sonra önemli oranda değişime uğrayan ve kapsamına, işlemlerin mevzuata uygunluğunun yanı sıra risk yönetimi ve iç kontrol süreçlerinin denetimi de ilave edilen, çağdaş yönetim uygulamaları içerisinde önemi gittikçe artan bir uygulama olarak karşımıza çıkmaktadır. Kıta Avrupası ve Anglo-sakson kültürde farklı uygulamaları olan iç denetim alanında, son yıllarda, her iki kültür arasındaki uygulama farklılıkları; genel kabul görmüş denetim prensipleri ekseninde ve çağdaş iç denetim prensiplerinin kabulü yönünde bir uzlaşmaya doğru gitmektedir. Genel kabul görmüş iç denetim prensiplerinin temelinde ise 1941 yılında ABD’de kurulan Uluslararası İç Denetim Enstitüsünün muhtelif tarihlerde geliştirdiği ve son olarak da 2002 yılında revize ederek yayımladığı Etik Kurallar, Uluslararası İç Denetim Uygulama Standartları ve Uygulama Rehberlerinden oluşan “Mesleki Uygulama Genel Çerçevesi” bulunmaktadır. Günümüzde tüm dünyada özel sektörde, kamu kesiminde ve uluslararası kuruluşlardaki iç denetim uygulamalarında söz konusu standartlar kabul görmektedir. Dünyada ve AB ülkelerinde, kamu ve özel sektörde uluslararası standartlarla uyumlu risk odaklı bir iç denetim sistemi yaygın olarak mevcuttur. Genel eğilim, yönetim adına denetimin fonksiyonel olarak bağımsız iç denetçiler tarafından yapılması yönündedir. 22 Uluslararası iç denetim standartlarına göre iç denetim; bir idarenin faaliyetlerine değer katmak ve geliştirmek üzere tasarlanan bağımsız ve tarafsız bir güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. İç denetim, risk yönetimi, kontrol ve yönetişim süreçlerinin etkinliğini ölçmek ve geliştirmek üzere sistematik ve disiplinli bir yaklaşım getirerek, idarenin amaçlarına ulaşmasına katkı sağlamaktadır. İdareler, stratejik planlarında öngörülen hedeflere ulaşmak ve elindeki kaynakları bu hedefler doğrultusunda yönetmek üzere faaliyet göstereceklerdir. Bu faaliyetlerin tarafsız ve bağımsız bir şekilde ve uluslararası standartlara uygun olarak değerlendirilmesi, etkin ve etkili çalışan bir iç denetim sisteminin varlığına bağlıdır. 2.1.1.7. Dış Denetim28 Dış denetim, kamu idareleri faaliyetlerinin, anayasal dayanağı olan ve bazı ülkelerde yargısal yetkilerle de donatılmış bağımsız ve özerk denetim kuruluşlarınca, parlamentolar adına denetlenmesi olarak tanımlanmaktadır. Dış denetim alanında, düzenlilik denetimi (uygunluk ve mali tablolar denetimi) günümüzde önemini korumakla beraber, performans denetiminin yükselen bir eğilim olduğu görülmektedir. Dış denetim kurumlarının parlamentoya rapor sunması kural olmakla beraber, bu uygulama ülkeden ülkeye değişiklikler göstermektedir. Yargısal yetkileri olan dış denetim kurumları, daha çok denetim bulgularını yargılama yoluyla sonuçlandırırken, parlamentoya rapor sunma işlevini ikinci planda tutmaktadırlar. Yargısal yetkileri olmayan dış denetim kurumları ise daha çok denetim bulgularını denetim raporuna dönüştürerek parlamentoya sunmakta ve denetim bulguları genelde parlamentoda sonuçlandırılmaktadır. Dış denetim kurumlarının yapılandırılmalarında AB ülkelerinde kuzey ve güney ülke uygulamaları olmak üzere genelde iki model ön plana çıkmaktadır. Güney model; mevzuata uygunluk denetiminin ve hesap yargılamasının yapıldığı bir denetim sistemidir. Kuzey model; kaynakların hedeflere uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının parlamentolara periyodik olarak raporlandığı ve kurul esasına göre örgütlenen bir denetim sistemidir. Dış denetim kurumları; İngiltere, Danimarka, İrlanda ve Finlandiya gibi ülkelerde olduğu gibi yargı yetkisi olmayan ofis tipi Sayıştaylar ile Fransa, İspanya, İtalya, Türkiye ve Portekiz gibi ülkelerde olduğu gibi yargı yetkisi de olan kurul tipi Sayıştaylar şeklinde örgütlenmişlerdir.29 Bütçelerin çok yıllı olarak stratejik planlar doğrultusunda performans programlarına göre hazırlanmaya ve uygulanmaya başlanması ile birlikte, dış denetim birimleri de 28 Bilgi için bkz.Erdal KENGER, Denetçi Yardımcıları Eğitim Notu, 2001, http://www.ydk.gov.tr/egitim_notlari/denetim.htm, 29 Doğan BAYAR, “Sayıştayın Anatomisi”, Maliye Dergisi, Sayı:148, s:63 23 geleneksel hukukilik denetiminin yanında, performansa dayalı denetim teknikleri geliştirmeye başlamışlardır. Dış denetim birimleri, idari ve kurumsal kapasitelerini ve insan kaynaklarını güçlendirmiş ve bilgi teknolojisi sistemlerini daha çok kullanmaya başlamışlardır. Dünya uygulamalarında, yüksek denetim kurumlarının denetim alanları giderek genişlemiştir. Kamu kurum ve kuruluşlarının yanında, kamu iktisadi teşebbüsleri, yerel yönetimler, kamu kaynaklarıyla finanse edilen kuruluşlar, özelleştirme işlemleri, kamu fonları ve çevre sorunları da dış denetimin kapsamı içinde değerlendirilmeye başlanmıştır. Kamu mali yönetim anlayışındaki değişime paralel olarak dış denetim birimlerinin çalışma usullerinde de değişim yaşanmaya başlandığı ve son zamanlarda kuzey modeli uygulayan dış denetim kurumlarının daha başarılı performans sergilediği görülmektedir. 2.1.2. Kamu İhaleleri Dünyada ve AB de kamu alımlarına ilişkin çalışmalar ve getirilen prensipler ile uygulamaların ortak özelliği, kamu alımlarının, mal ve hizmet ticareti alanında olduğu gibi serbestleştirilmesi amacına yönelik olarak gerçekleştirilmesidir. Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) gibi uluslararası örgütler, kamu alımlarının serbestleştirilmesini Dünya genelinde başarmayı hedeflerken, AB, Avrupa ortak pazarında piyasaya girişlerin önündeki engelleri kaldırmak ve tek pazarı oluşturmak amacıyla hareket etmektedir. Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlar da, kamu alımları pazarına yönelik prensipler ve uygulamaları yaygınlaştırmaya çalışmaktadır. Günümüzde kamu alımlarına ilişkin çağdaş düzenlemelerin temel prensipleri rekabet, şeffaflık ve eşit muameledir. Bu prensipleri hayata geçirmek amacıyla tasarlanan kamu alımları uygulamaları, hem ulusal düzeydeki rekabet dolayısıyla etkinliği sağlayacak hem de karşılıklılık ilkesi ve uluslararası bağlayıcı anlaşmalar çerçevesinde uluslararası rekabete açık ihaleler vasıtasıyla ulusal pazara yabancı firmaların girişinin önündeki engelleri kaldıracak veya en azından azaltacaktır. Dünyada kamu alımları alanında güncelliğini koruyan ve yeni açılımlara imkan verecek bazı gelişmeler ise; elektronik ihale, çevreci alımlar, küçük ve orta büyüklükteki işletmelerin kamu alımlarına daha fazla katılımını ve yüksek pay almasını sağlayacak düzenlemeler ve kamu-özel sektör ortaklığı uygulamaları şeklinde sayılabilir. AB, UNCITRAL (Uluslararası Ticaret Hukuku Üzerine Birleşmiş Milletler Komisyonu), DTÖ, OECD ve Dünya Bankası kamu alımları konusunda çeşitli düzenlemeler getirmekte veya önermektedirler 2.1.2.1. Avrupa Birliği (AB) 24 AB’nin temel hedeflerinden birisi üye ülkeler arasında tek pazarın oluşturulmasıdır. Bu pazar, üye ülkeler arasında her türlü mal, hizmet ve iş gücünün serbest dolaşımı ile teşebbüs hürriyetinin önündeki her türlü engelin kaldırılmasıyla oluşturulabilecektir. AB, kamu alımları alanında üye ülkelerde tek bir sistem kurmak yerine uygulamaları koordine ederek rekabeti, şeffaflığı ve eşit muameleyi garanti edecek ulusal düzenlemeler yapılmasını sağlamaya çalışmaktadır. Bu amaçla, 1970’li yıllarda yapım işlerine yönelik ve 90’lı yıllarda da kamunun mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini düzenleyen direktifler çıkarılmıştır. Bunun yanı sıra kamusal mal ve hizmet üretimi alanında faaliyet gösteren kuruluşların genelde tam rekabete açık olmayan özellikleri nedeniyle, tedarik faaliyetleri sırasında ekonomide oluşacak olumsuz etkileri önlemek için de bu sektörlerde faaliyet gösteren firmaların mal ve hizmet alımları ile yapım işlerine yönelik uygulamalarını koordine eden bir direktif çıkarılmıştır. Ayrıca kamu alımları uygulamaları sürecinde haksızlığa uğradığını iddia edenlerin şikayetlerine yönelik incelemeleri düzenlemek amacıyla da 89/665 ve 93/12 sayılı direktifler çıkarılmıştır. İstisna kapsamında yer alsalar dahi, tüm idare ve alım çeşitlerinde şeffaflık, ayrımcılık yapmama, eşit muamele ilkelerine uygun davranılması gereği Avrupa Birliği Adalet Divanı kararlarında vurgulanmaktadır. Uygulamadaki sorunlar ve teknolojik gelişmeler çerçevesinde Avrupa Toplulukları Adalet Divanı kararları doğrultusunda hükümler de içeren iki yeni direktif (2004/17 ve 2004/18) ile kamu alımları alanı yeniden düzenlenmiş ve üye ülkelere, kamu alımları alanındaki düzenlemelerini bu iki yeni direktife uygun hale getirmesi için Ocak 2006 sonuna kadar süre verilmiştir. Bu temel mevzuatın yanı sıra Ortak İhale Sözlüğü (Common Procurement Vocabulary) ve ihale ilanlarında kullanılacak Standart İhale İlan Formları gibi düzenlemeler de mevcuttur. 2.1.2.2. UNCITRAL BM nin bir organı olan UNCITRAL, uluslararası ticaret hukukunun uyumlaştırılması ve birleştirilmesine yardımcı olmak ve dolayısıyla uluslararası ticaretin gelişmesinde mevzuat yetersizliği ve/veya farklılığından kaynaklanabilecek gereksiz engelleri ortadan kaldıracak düzenlemeler yapmak amacıyla oluşturulmuştur. UNCITRAL tarafından, özellikle az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde, kamu alımları alanında rekabeti artırmak, kamu alımları sürecine katılan ekonomik aktörlere eşit ve adil muamele gösterilmesini sağlamak, saydamlık ve tarafsızlığı geliştirmek amacıyla bir “Model Kanun” hazırlanmıştır. UNCITRAL’in kamu alımları ile ilgili alt çalışma grubu halen elektronik ihale konusuna odaklanmış olarak çalışmalarını sürdürmektedir. 25 Türk ihale mevzuatının hazırlanmasında AB nin ihale mevzuatının yanında UNCITRAL’in hazırladığı kamu alımları konusundaki Model Kanun da dikkate alınmıştır. 2.1.2.3. DTÖ Ticaret Tarifeleri Genel Anlaşması (GATT) çerçevesinde Kamu Alımları Anlaşması (KAA) 1979 yılında imzalanmış ve 1981 yılında yürürlüğe girmiştir. Uruguay Round müzakereleri çerçevesinde üye devletler, KAA kapsamını da müzakere etmiştir. 1995 yılında Marrakesh’te DTÖ’yü kuran anlaşma ile beraber KAA da imzaya açılmış ve imzalayan ülkeler açısından 1996 yılında yürürlüğe girmiştir. Türkiye bu anlaşmayı imzalamamış olup, toplantılarına gözlemci olarak katılmaktadır. 2.1.2.4. OECD OECD’nin kamu alımları alanındaki çalışmaları daha çok, iyi yönetişim ve yolsuzlukla mücadele başlıkları altında yer almaktadır. Kötü tasarlanmış ve adil uygulanmayan kamu alımları düzenlemelerinin bir yönetişim sorunu olduğu ve bu aksaklığın da yolsuzluk olgusunu beslediğinden hareketle OECD tarafından da kamu alımları alanlarında rekabeti, şeffaflığı ve eşit muameleyi sağlamaya yönelik çalışmalar yürütülmektedir. 2.1.2.5. Dünya Bankası Dünya Bankası, kredi verdiği mal ve hizmet alımı ve yapım projeleri ihaleleri için düzenlemeler yapmış ve kredi sözleşmelerinin bir maddesi ile de krediyi alan hükümet veya kuruluşların bu proje kapsamındaki iş ve alımlar için Dünya Bankasının ihale mevzuatına uymasını şart koşmuştur. Dünya Bankasının kredilendirdiği bütün projelerde aynı mevzuat uygulanmaktadır. 2.2. DÜNYADAN UYGULAMA ÖRNEKLERİ VE DEĞERLENDİRMELER Kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri konusunda dünyadan uygulama örnekleri aşağıdaki gibi sıralanabilir: 2.2.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi Kamu harcama ve kontrol sistemi alanında dünyadan uygulama örnekleri; ÇYB, SP, PEB, iç kontrol, iç denetim, muhasebe sistemi ve dış denetim açısından aşağıda incelenmiştir: 2.2.1.1 Çok Yıllı Bütçeleme (ÇYB) OECD ülkelerinin çoğunda 1970’li yıllardan bu yana çok yıllı bütçeler hazırlanmaya başlanmış ve bu yaklaşım 2000’li yıllarda yaygınlaşmıştır. Bazı ülkelerde çok yıllı bütçe tahminleri detaylı programlara dönüşürken, diğer ülkelerde ise daha genel düzeyde çalışmalar olarak gerçekleşmiştir. 26 OECD ülkeleri arasında İsveç, Hollanda ve Amerika Birleşik Devletleri’nin periyodik orta vadeli harcama çerçeveleri, Yeni Zelanda ve Avustralya, İngiltere, Kanada da ise dönen orta vadeli harcama çerçeveleri bulunmaktadır. İsveç’te 1997 yılından beri ÇYB uygulanmaktadır. İki aşamalı parlamento sürecine tabi bir bütçe hazırlığı sözkonusudur. Parlamento, komisyon yapısını yansıtan 27 farklı harcama alanında faiz harcamaları hariç olmak üzere toplam harcama tavanlarını onaylamaktadır. Bütçe tavanları 3 yıllık dönemler şeklinde ortaya konulmaktadır.30 Hollanda, çok yıllı bütçe çerçevesi uygulamasına 1994 yılında başlamıştır. Harcama tavanları, işçi piyasaları ve sağlık harcamaları, merkezi yönetim bütçesi ve sosyal güvenlik olmak üzere reel rakamlar üzerinden üç grupta belirlenmektedir.31 Tablo 3. Seçilen Bazı Ülkelerde Çok Yıllı Bütçe Yaklaşımları32 Avustralya Avusturya Almanya Yeni Zellanda İngiltere ABD Çok yıllı projeksiyonlar, tahminleri mi yoksa bütçe planını mı yansıtır? Tahmin Tahmin Plan Tahmin Plan Tahmin- Plan Çok yıllı bütçe bileşeni bütçe döngüsüne entegre edilmiş midir? (Evet/Hayır) Evet Hayır Evet Evet Evet Evet Kaç yıllık projeksiyon yapılmaktadır? (Gelecek yılın bütçesine ek olarak) 3 3 3 2 2 4 Gider tahminleri merkezi olarak mı yoksa idareler tarafından mı yapılır? Merkezi Merkezi Merkezi İdarelerce İdarelerce Merkezi Çok yıllı bütçe tahminleri yılda kaç kez güncellenir? 4 1 1 2 1 1 İdareler bütçelerindeki fonları yeniden tahsis esnekliğine sahip midirler? Evet Hayır Hayır Evet Evet Hayır Oransal olarak artan bütçe yaklaşımı kullanılmakta mıdır? (Evet/Hayır) Evet Hayır Hayır Evet Hayır Hayır Kaynak: Multi Year Budgeting: A Review of International Practices and Lessons for Developing and Transition Economies,Jameson Boex, Jorge Martinez-Vazquez, Robert McNab,Georgia State Un., WP-98-4, 1999, s. 6. 30 Jon R. Blöndal, Budgeting in Sweden, Journal on Budgeting, Vol:1/1 2002, s.27-58, 31 Jon R. Blöndal-Jens Kroman Kristensen, Budgeting in the Netherlands, Journal on Budgeting, Vol:1/3 2002, s. 43-80. 32Bu konuda ülkeler arasındaki karşılaştırmalar için bkz. A Review of Experience in Implementing Medium Term Expenditure Frameworks in a PRSP Context: A Synthesis of Eight Country Studies Malcolm Holmes- Alison Evans, November 2003, Overseas Development Institute, İngiltere, Medium Term Expenditure Frameworks: From Concept to Practice: Preliminary Lessons from Africa, Philippe Le Houerou, Robert Taliercio, Young, February 2002, Africa R. WP No. 28, Enhancıng The Effectıveness of Publıc Spendıng: Experıence In Oecd Countrıes, OECD, Isabelle Joumard, Per Mathis Kongsrud, Young-Sook Nam and Robert Price Workıng Papers No: 380, ECO/WKP (2004)3 Taslak Rapor s 22, 27 Çok yıllı bütçe yaklaşımını ve mali disiplini güçlendirmek açısından İngiltere gibi bazı ülkelerde harcama, gelir veya borçlanmaya ilişkin birtakım bütçe kuralları bulunmaktadır. Yine bu doğrultuda, yukarıdan aşağıya bütçe tavanlarının getirilmesi Kanada, İngiltere, İsveç ve Hollanda’da uygulanmaktadır. 33 Çok yıllı bütçelemenin sağlıklı bir şekilde uygulanabilmesi için öncelikle mali istikrar ve sürdürülebilirliğin sağlanması, politika önceliklerinin tespit edilmesi ile kaynak tahsisi arasında güçlü bir bağın bulunması, çok yıllı bütçe döngüsünün yıllık bütçe döngüsüne entegre edilmesi ve bu uygulamaların ilk dönemlerinde siyasi sahiplenmenin hayati önem taşıdığı değerlendirilmektedir. Birçok ülkede, sektörel harcama programlarının önceliklendirilmesinin netlik taşımadığı, bu harcamalar ile ulaşılacak çıktılara ilişkin göstergelerin yeterli kalitede belirlenmediği ve bütçe hazırlık sürecinde, bakanlıkların yeni bütçe tekliflerini oluştururken, geçmiş dönemlerde ilgili sektör için oluşturulan politikaların sınırlı bir şekilde dikkate alındığı görülmüştür. Çok yılı kapsayan bütçe çerçevesinin en önemli sorununun aşırı iyimser iktisadi varsayımların kullanılması olduğu belirtilmektedir. Bu sorunun yaşandığı ülkelerden Kanada, Avusturya, Hollanda ve ABD, sistematik olarak daha ihtiyatlı varsayımlar yaparak sorunun üstesinden gelmişlerdir. Yukarıda değinilen hususlar çerçevesinde, öncelikle ÇYB yaklaşımının önemi anlaşılmalıdır. Ekonomik ve siyasi çevrelerde konunun tartışılması, ilginin yaygın ve yoğun olarak bu alana yöneltilmesi, kamu ve özel sektörde üst düzey kara alma mercilerinin ve harcamacı idarelerin sistemi sahiplenmelerini sağlayacak bir stratejinin geliştirilmesi gerektiği görülmüştür. Ayrıca, güvenilir çok yıllı bütçe tahminleri yapmanın önemli olduğu ve bu hususta kamu yatırım ve gelirlerine ilişkin tahminlerin büyük önem arzettiği görülmektedir. ÇYB uygulayan ülkelerde; uygulama başlamadan çok yıllı bütçe unsurlarının tanıtıldığı ve test edildiği ve edinilen tecrübeler ışığında bütçe hazırlama sürecinin zaman içerisinde değiştirildiği ve bunun çok aşamalı bir süreç olduğu görülmüştür.34 2.2.1.2. Stratejik Planlama (SP) 33 Tülay ARIN, “Parlamenter Bütçe Denetimi ve Bütçe Komisyonu: Bütçe Reformları Üzerine Uluslararası Karşılaştırma”, TESEV Yay, İstanbul, 2000. 34 Değerlendirmeler için bkz. A Review of Experience in Implementing Medium Term Expenditure Frameworks in a PRSP Context: A Synthesis of Eight Country Studies Malcolm Holmes- Alison Evans, November 2003, Overseas Development Institute, s.16-20, Medium Term Expenditure Frameworks: From Concept to Practice: Preliminary Lessons from Africa, February 2002, Africa R. WP No. 28, s. 25-35, Public expenditure Management Handbook, 1998, s. 42-43, Multi Year Budgeting: A Review of International Practices and Lessons for Developing and Transition Economies, WP-98-4, 1999, s. 23-32. 28 Uygulamaları kapsam ve model itibariyle ülkeden ülkeye değişen SP’ye İrlanda, Yeni Zelanda ve 1993 yılında eyalet ve federal düzeyde başlayan ABD uygulaması örnek olarak gösterilebilir. ABD de bazı istisnalar hariç her bir kamu idaresi altı yıllık devingen stratejik planlar hazırlamakta ve bütçelerini stratejik planlarına uygun olarak hazırlamaktadırlar. Örneğin, SP’nin uygulandığı Yeni Zelanda’da öncelikle kamu sektörünün stratejik sonuç alanları (strategic result areas) belirlenmekte ve bu çerçevede bakanların ve üst yöneticilerin kendi faaliyet alanlarıyla ilgili ana sonuç alanları (key resul areas) tanımlanmaktadır. Ana sonuç alanları; temel bütçesel dokümanlar olup, bakanlığın ve ilgili birimlerin hedeflerine ulaşmak için tanımladıkları kilit noktaları göstermekte ve birimsel bir yapı taşımaktadır. Ana sonuç alanları üst yönetici ile bakan arasında imzalanan performans sözleşmelerine de yansımakta ve yer almaktadır. 35 SP hazırlık çalışmalarında içeride ve dışarıda yer alan paydaşların rol alması, politkalara ayrılacak kaynakların dikkate alınması, muhtemel kaynak kesintileri dikkate alınarak uyarlanabilecek planlar yapılması, performans göstergelerinin kritik alanlara yoğunlaştırılması ve sürece üst yöneticilerin etkili olabilecekleri şekilde dahil edilmesi önem arzetmektedir. Yine SP sürecinin ÇYB bütçe süreci ile güçlü bir ilişkisinin kurulması gerekmektedir. Bu konuda yapılan çalışmalar, kaynak maliyetini dikkate almayan, katılım ve sahiplenmenin zayıf olduğu, kritik öncelikleri ortaya koymayan ve çeşitli düzeylerde üretilen farklı stratejiler ile uyum sağlamayan SP’lerin uygulama kabiliyetinin düşük olduğunu göstermektedir. Bu konuda sonuç odaklı yaklaşımın geliştirilmesinin çok önemli ve zor olması ve bu yönde bir yönetim kültürü değişikliğine gerek duyulması nedeniyle konunun siyasi ve idari liderliğe ihtiyaç gösterdiği görülmektedir. 2.2.1.3. Performans Esaslı Bütçeleme (PEB) 1980’li yılların sonlarında Yeni Zelanda ve Avustralya, 1990’lı yıllarda İsveç, Amerika Birleşik Devletleri, Finlandiya, İngiltere, Danimarka, Hollanda, Kanada ve Fransa, 2000’li yılların başlarında ise Avusturya, İsviçre ve Almanya PEB’e geçiş yönünde düzenlemeler yapmıştır.36 Bugün OECD ülkelerinin büyük çoğunluğu PEB sistemini uygulamakta ve performans bilgisini çeşitli şekillerde bütçe belgelerine dahil etmektedir. OECD üyesi olmayan birçok ülkede de PEB yapıldığı veya yapılması yönünde adımlar atıldığı görülmektedir. 35 Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması:Yeni Zelanda Örneği, Hakkı Hakan Yılmaz, DPT Müsteşarlığı Yay, Mayıs, 1999, Yeni Zelanda hakkında bilgi için bkz. The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in Time of Change, Allen Schick, August 1996, Strategic Management in Government Extending the Reform Model in New Zealand, A. Matheson, G. Scanlan, R. Taner, State Service Commission, New Zealand, https://www.oecd.org/dataoecd/12/10/1902913.pdf, Erişim Tarihi: 15/1/2006. 36 Public Sector Modernisation: Governing for Performance, OECD Policy Brief, OECD Observer, October 2004, s.4. 29 Dünyada PEB alanında stratejik plana dayalı uygulama, performans sözleşmesine dayalı uygulama ve bütçe formatına dönüştürülen uygulama olmak üzere üç tür uygulama bulunmaktadır. Stratejik plana dayalı uygulamaya en iyi örnek olarak eyalet ve federal düzeydeki ABD, Yeni Zelanda ve Norveç uygulamaları gösterilebilir. Performans sözleşmesine dayalı yaklaşımın önde gelen uygulayıcıları arasında Yeni Zelanda ve İngiltere gelmektedir. Bütçe formatına dönüştürülen modellere en iyi örnek olarak Hollanda ve Avustralya uygulaması gösterilebilir.37 Dünya uygulamaları incelendiğinde, PEB’e geçişin kamu mali yönetimine sağlayacağı faydalar yanında, bu sistemin getirdiği bazı zorluk ve risklerin de mevcut olduğu görülmektedir. PEB’in sağlıklı bir şekilde işleyebilmesi için performans göstergelerinin iyi belirlenmesi, buna göre iyi bir değerlendirme ve denetlemenin yapılması gerekmektedir. PEB’in gerekli kıldığı performans bilgileri, özellikle performans göstergelerinin elde edilmesi kamu yönetimine ilave maliyetler yüklemektedir. Ayrıca, faaliyet bazlı maliyetlendirme ve performans bilgilerinin elde edilmesi kamu çalışanlarına ilave iş yükü getirmekte, iyi oluşturulmamış performans ölçüm sistemleri, kamu idarelerinin performansının istenmeyen alanlara yönelmesine neden olabilmektedir.38 Diğer taraftan, performans esaslı bütçelemenin ülkede uygulanabilmesi için öncelikle; program esasına dayanan ve iyi işleyen bir bütçe yapısının bulunmasının gerektiği ve eğer varsa bu program yapısının PEB yaklaşımı çerçevesinde yeniden tasarlanmasının gerektiği değerlendirilmektedir. Bu çerçevede, program yapısının; amaçlara göre bütçenin harcama planını tarif edecek şekilde daha geniş bir stratejik çerçeve sunması gerektiği ifade edilebilir. Yine, program yapısının; politika ve öncelikler doğrultusunda programlara ayrılacak kaynaklar ile hedeflenen çıktı ve sonuçlar arasındaki ilişkiyi netleştirmek suretiyle politik karar alma ve önceliklendirmeyi destekleyecek ve hesapverebilirliği sağlayacak şekilde belirlenmesinin gerektiği görülmektedir. Özellikle hesapverebilirliğin güçlendirilmesi için bütçe yönetiminin kamu yönetimindeki bütün sisteme entegre edilerek ilgililerin performansının ödül ve yaptırıma bağlanması önem arzetmektedir.39 2.2.1.4. İç Kontrol40 İç kontrolün kapsamı ve ayrıntıları mali yönetim ve kontrol sistemlerine bağlı olarak ülkeden ülkeye farklılıklar göstermektedir. Kimi ülkelerde iç kontrol kaynak tahsisi, 37 Ertan ERUZ, Age. 38 Does Performance Budgeting Work? An Analytical Review of the Empirical Literature, Marc Robinson, Jim Brumby, IMF Working Paper, WP/05/210, November 2005, s.15-16., 39 From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies, Jack Diamond, Haziran 2003, IMF Working Paper, WP/03/169, s. 9-12. 40 Karşılaştırmalar için bkz. Public Sector Modernisation: Modernising Accountability and Control, Michael Ruffner and Joaquin Sevilla, OECD Journal on Budgetıng – V:4/2, s. 123-141. 30 muhasebe ve raporlama prosedürleri üzerinde yoğunlaşmakta, kimi ülkelerde kontrol faaliyeti öngörülmeksizin temel ilkeler ışığında işlemlerin kontrol altında tutulması sağlanmakta, kimi ülkelerde de karmaşık yönetim kontrolü araçlarına yer verilmektedir.41 Kontrol kavramına yaklaşım açısından kuzey ve güney Avrupa ülkeleri arasında farklılık bulunmaktadır. Fransa, İtalya, İspanya gibi kara Avrupa’sı ülkelerinde idare dışından merkezi birimlerce (Maliye Bakanlığı, Sayıştay) ön mali kontrol yapılmaktadır. Kuzey Avrupa ülkelerinde ise çoğunlukla harcama sonrasında kontrol idare içinde yapılmaktadır. Bu ülkelerde ön mali kontrol faaliyeti oldukça zayıf tutulmaktadır. Gelişmiş ülkelerin çoğunda bir genel kontrol standartları bütünü bulunmaktadır. COSO modeli, ABD ile INTOSAI ve BIS gibi uluslararası kurumlar tarafından da iç kontrol sistemi olarak kabul edilen bir iç kontrol çerçevesidir. Bunun dışında Kanada da CoCo, Almanya’da Kontrag, İngiltere’de Turnbull Report, Güney Afrika’da King Report gibi iç kontrol sistemleri geliştirilmektedir. 2.2.1.5. Muhasebe Sistemi Yeni Zelanda, Avustralya, Kanada, İsveç, Finlandiya ve İngiltere kamu kesiminde tahakkuk esaslı muhasebe sistemi uygulamaya başlamış olup, diğer ülkelere de bu yönde öncülük etmektedirler. Bu ülkelerin bazılarında tahakkuk esaslı muhasebe uygulamalarının yanında tahakkuk esaslı bütçeleme çalışmaları konusunda da önemli mesafe kaydedilmiş olup buna ilişkin dünyadaki ülke uygulamalarının karşılaştırılmasına imkan veren tabloya aşağıda yer verilmiştir. Tablo 4. Ülkelere Göre Finansal Raporlamada Bütçe / Muhasebe Uygulamaları42 (1) Tam Tahakkuk Es.( 2) Uyarlanmış Tah. Es. Uyarlanmış Nakit Es. Nakit Esaslı Raporlama Bütçeleme Raporlama Bütçeleme Raporlama Bütçeleme Rap. Bütçeleme Avustralya Avustralya Polonya Finlandiya Avusturya Meksika Norveç Y. Zelanda Y. Zelanda İtalya İtalya Lüksemburg ABD Türkiye İngiltere İngiltere Türkiye Slovakya Meksika İsveç Fransa Yunanistan Kanada ABD Polonya (3) Slovakya (3) Japonya Kanada Hollanda (3) Almanya Yunanistan Çek Cum. (3) Almanya Japonya (3) Fransa Çek Cum. (3) İrlanda İrlanda İsveç Lüksemburg Finlandiya Avusturya Hollanda (1) Belirtilen kaynaklar dikkate alınarak hazırlanmış ve farklı bilgilerin olması halinde güncel 41 OECD, Policy Brief, “Public Sector Modernisation: Modernising Accountability and Control” 42 Accrual Budgeting and Accounting in Government and its Relevance for Developing Countries, Sarath Lakshman Athukorala, Barry Reid, Asya Kalkınma Bankası, 2003 s.12-14, Enhancıng The Effectıveness of Publıc Spendıng: Experıence In OECD Countrıes, OECD ECO/WKP (2004)3 Taslak Rapor, Isabelle Joumard, Per Mathis Kongsrud, Young-Sook Nam, Robert Price Workıng Papers No: 380, s.22, Jón R. Blöndal, Issues in Accrual Budgeting, OECD Journal on Budgetıng V:4-1, s. 118 31 olanlar esas alınmıştır. (2) Tahakkuk esaslı muhasebe uygulamalarında kültür varlıkları ve askeri sistemler dikkate alınmamıştır. Tahakkuk esasına göre konsolide edilerek raporlanması anlamındadır. (3) Geçiş aşamasında. 2.2.1.6. İç Denetim Özel sektör kuruluşları tarafından yoğun olarak yapılan iç denetim faaliyeti, son yıllarda kamu mali yönetim ve kontrol sistemlerinin de ayrılmaz bir parçası haline gelmiştir. Özellikle AB ye aday ülkelerde, kamu yönetiminde hesapverebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanması amacıyla etkili bir iç denetim sisteminin kurulması zorunluluğu ortaya konulmuş ve bunun sonucu olarak iç denetim sistemi, bu ülkelerin çerçeve kanunlarında (organic law) ve ikincil mevzuatında düzenlenmiştir.43 İç denetimin başarılı ülke uygulamasına İngiltere örnek gösterilebilir. Kanada’da kamu kesiminde de iç denetim, yeni kontrolörlük anlayışı adı altında 1990’lı yılların ortasından itibaren denetim metodolojisi ve anlayışı açısından yeniden düzenlenmiştir. Bu kapsamda 15 yıllık bir zaman periyodunda denetim elemanı sayısında bir azaltma ve nitelik ve özlük haklarında bir artış planlayarak uygulamaya koymuştur. Hollanda’da iç denetim çalışmaları, kamuda tek denetim adı altında mali ve mali olmayan tüm alanları kapsayacak şekilde 2000’li yıllarda başlanmıştır. 44 2.2.1.7. Dış Denetim45 Dış denetim birimlerinin belirli standartlara uygun olarak çalışmasını teminen, uluslararası alanda Uluslararası Sayıştaylar Birliği (INTOSAI), Avrupa Sayıştaylar Birliği (EUROSAI), Asya Sayıştaylar Birliği (ASOSAI), Afrika Sayıştaylar Birliği (AFROSAI), Arap Sayıştaylar Birliği (ARABOSAI) ve Ekonomik İşbirliği Ülkeleri Sayıştayları Birliği (ECOSAI) kurulmuş olup bu organizasyonların katkılarıyla uluslararası denetim standartları belirlenmektedir. 46 Dış denetim alanında son zamanlarda Westminster (Anglo-Sakson) modelini uygulayan yüksek denetim kurumlarının (Kanada, ABD ve İngiltere) daha başarılı performans sergilediği görülmektedir. 44 Compendium of Public Internal Financial Control: İnternal Audit Legislation, DG Budget/B/3, 2004 45 Yüksek denetim kurumlarının karşılaştırılmasına ilişkin bkz. Achieving High Quality in the work of Supreme Audit Institutions, Sigma Paper No: 34, 2004, GOV/SIGMA (2004) 1, 46 Genel kabul gören dış denetim standartlarına ilişkin Lima bildirgesi, 9. INTOSAI http://www.intosai.org/Level2/2_LIMADe.html INTOSAI, "The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts", INTOSAI, http://www.intosai.org/2_LIMADe.html, OECD-PUMA, "Governance in Transition, Public Management Reforms in OECD Countries", OECD, 1995 32 2.2.2. Kamu İhaleleri Genel olarak, ülkelerin kamu alımları sistemlerinin belirli kriterler çerçevesinde karşılaştırılarak değerlendirildiği bir çalışma mevcut olmamakla birlikte, kamu alımları uygulamalarına ilişkin belirli konularda bazı ülkelerin diğerlerinden daha ileri olduğu söylenebilir. Güney Kore ve Brezilya e-ihale uygulamalarında, İngiltere ve İtalya e-ihalenin spesifik bir alanı olan e-katalogun yanı sıra çerçeve anlaşmalar gibi konularda, İskandinav ülkeleri ise çevre politikalarını gerçekleştirmeye yönelik kamu alımları uygulamaları konusunda başarılı uygulama örnekleri olarak gösterilebilir. 2.3. TÜRKİYE UYGULAMALARININ DEĞERLENDİRİLMESİ Kamu harcama ve kontrol sistemi ve kamu ihalelerinin Türkiye’deki uygulamaları aşağıda irdelenmiştir. 2.3.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi Kamu harcama ve kontrol sistemine ilişkin olarak ülkemizde 1927 yılında çıkarılan ve mali yönetimin anayasası olarak kabul edilen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu az sayıda değişiklikle yaklaşık seksen yıl süre ile uygulanmıştır. 1050 sayılı Kanunla kurulan kamu harcama ve kontrol sistemi; bütçenin birliği ilkesinin bütçe dışı fonlar, döner sermeyeler ve ayrı bütçeli kamu idarelerinin bütçe uygulamalarıyla zedelenmesi; plan-program-bütçe ilişkisini kurulamaması; kamu kurum ve kuruluşlarında stratejik planların yapılamaması; bütçe sisteminde denetimin esas itibarıyla mevzuata uygunluk denetimi şeklinde gerçekleştirilmesi; kaynakların etkin, ekonomik ve etkili kullanımının sağlanamaması; yetki-sorumluluk dengesinin açık bir şekilde kurulamaması; 1050 sayılı Kanun ve bazı yasaların verdiği yetkiye dayanılarak yıl içinde bütçelere eklenen ödeneklerin büyüklüğü; devletin varlıkları ile ilgili kayıt ve kontrol sisteminin yeterli etkinlik düzeyine ulaşamaması; devletin taahhütleri konusunda tam bir bilgi setine sahip olunamaması ve vergi istisnaları, indirimleri ve muafiyetlerinin bütçeleştirilmemesi yönleriyle eleştirilere tabi tutulmuştur..47 Belirtilen eleştiri ve tecrübeler de dikkate alınarak, kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin yeniden yapılandırılması amacıyla 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkarılmıştır. Daha sonra 5436 sayılı Kanunla 5018 sayılı Kanunda değişiklikler yapılmıştır. 5436 sayılı Kanunla, 5018 sayılı Kanunda geçen bazı ifadelerde teknik düzeltmeler yapılmış, iç kontrol sistemi yeniden tanımlanarak daha kapsayıcı hale getirilmiş, harcamaların gerçekleştirilmesinde işlem süreçlerinin hızlandırılması ve etkinliğin artırılması 47 Bu konuda ilgili kaynaklar için bkz. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (2004), Ulusal ve Uluslararası Çalışmalar Işığında Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü: Sayı 2004/1, Ankara 33 için malî kontrol yetkilisi sistemden çıkarılarak, ön malî kontrol fonksiyonunun malî hizmetler biriminde ve harcama birimlerinde gerçekleştirilmesi sağlanmış ve bu çerçevede malî hizmetler biriminin görev, yetki ve sorumlulukları yeniden düzenlenmiştir. Yine 5436 sayılı Kanunda, harcamacı birimlerde sistemin uygulanması için gerekli olan ve iyi işleyen bir yapının oluşturulması ve geçmişte bu görevleri yürüten Maliye Bakanlığı birimlerinin kaldırılması, idarelerin bünyesinde strateji geliştirme birimlerinin kurulması ve teşkilat yapılarında gerekli değişikliklerin yapılmasına dair birtakım düzenlemeler yer almaktadır. Bütçeler bu yeni anlayışa uygun olarak hazırlanmış ve 2006 yılında uygulamaya konulmuştur. Kanunla, mali yönetim ve bütçenin hem idareler itibariyle hem de iş ve işlemler itibariyle kapsamı genişletilmiş ve bütçe birliği sağlanmıştır. Daha önce genel ve katma bütçeden oluşan konsolide bütçe Parlamentoya sunulurken, genel bütçeli idareler, özel bütçeli idareler ve düzenleyici ve denetleyici kurum bütçelerinden oluşan merkezi yönetim bütçesinin Parlamentoya sunularak kanunlaşması sağlanmıştır. Ayrıca, merkezi yönetim, sosyal güvenlik kuruluşları ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetime dahil tüm idareler Kanun kapsamına alınmıştır. 5018 sayılı Kanun, kamu harcama ve kontrol sisteminin yapısını ve işleyişini yeni bir anlayışla ele alarak temel esaslarını belirlemekte, kamu bütçelerinin hazırlanması, bütçe uygulama ve kontrol işlemlerinin esasları ile mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve denetimi hususlarını düzenlemektedir. 5018 sayılı Kanunla getirilen yeni mali yönetim ve kontrol sisteminin 2006 yılında uygulamaya konulmuş olması ve kamu idarelerinin bu yeni sistemle ilk kez tanışmaları nedeniyle sistemden beklenen hedeflerin gerçekleştirilmesinin zaman alacağı değerlendirilmektedir. 5018 sayılı Kanunla kamu harcama ve kontrol sistemi alanında getirilen önemli yenilikler; genel yönetime dahil kamu idarelerinin ÇYB’ye geçmesi, SP hazırlanması, PEB yapılması, yönetim sorumluluğu çerçevesinde iç kontrol ve iç denetim faaliyetlerinin yürütülmesi, nakit esaslı muhasebe sisteminden tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilmesi ve bağımsız dış denetimin mevzuata uygunluk denetiminin yanında performans denetimi açısından da gerçekleştirilmesi için uygun bir yapının oluşturulması olarak sayılabilir. 2.3.1.1. Çok Yıllı Bütçeleme (ÇYB) Politikaların plan ve bütçe süreçlerine yansıtılması önem taşımaktadır. Mevcut kaynakları dikkate almadan oluşturulmuş bir karar verme süreci, mali disiplinden uzaklaşılmasına ve ekonomik sorunların artmasına neden olabilmektedir. Bu nedenle ÇYB, 34 kaynak kullanımında disiplin sağlanması konusunda önemli bir araç olarak görülmektedir.48 Orta vadeli harcama sistemi ile hükümetlerin daha planlı ve öngörülebilir ekonomik ve mali politikalar yürütmesi, kamu idarelerinin de belirlenen makro politikalarla uyumlu olarak kendi amaç ve politikalarını ve kaynak dağılımlarını oluşturmaları öngörülmektedir. Ülkemizde yeni kamu mali yönetim anlayışının getirmiş olduğu önemli yeniliklerden ÇYB, 2006-2008 dönemi bütçe hazırlığında hayata geçirilmiştir. Orta vadeli bütçe sistemine geçiş çalışmalarına 2005 yılında başlanmış olup, 2006 yılı merkezi yönetim bütçesi, 2006- 2008 dönemini kapsayacak şekilde Orta Vadeli Programda ortaya konulan makroekonomik çerçeve ve politika önceliklerine ve Orta Vadeli Mali Planda belirlenen ilkeler ve ödenek teklif tavanlarına uygun olarak hazırlanmıştır. Orta vadeli program ve orta vadeli mali plan, ÇYB’nin temelini oluşturmakta olup, bu iki belgede yer alacak ekonomik ve mali hedefler merkezi yönetim bütçesinin üç yıllık çerçevesini oluşturacaktır. Bu plan ve programlar her yıl hazırlanacak ve izleyen yıllarda günün ekonomik şartlarına göre güncellenecektir. ÇYB’ye ilişkin olarak 5018 sayılı Kanunda makro düzeyde mali disiplinin sağlanmasına yönelik olarak; -Orta vadeli program: Hükümet politikaları ile bütçe arasındaki ilişkinin sağlanmasına ve öncelikli alanlara kaynakların tahsisine yönelik olarak uygulanacak makro politikalar ile bütçe hazırlığında kullanılacak temel varsayımlar ve makroekonomik göstergelerin belirlenmesi amaçlı olarak DPT tarafından 3 yıllık olarak hazırlanmakta ve Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe girmektedir. -Orta vadeli mali plan: Toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içerecek şekilde Maliye Bakanlığı tarafından 3 yıllık olarak hazırlanmakta ve Yüksek Planlama Kurulu kararı ile yürürlüğe girmektedir. -Çok yıllı bütçeler: 3 yıllık olarak kamu idaresi tarafından hazırlanıp detay düzeyde teklif edilmekte ve bütçe hazırlığı yapılan yıla ve izleyen iki yıla ilişkin tahminler bütçe kanununda yer almaktadır. Kamu idaresi düzeyinde kaynak tahsisinde ve kullanımında etkinliği sağlamak üzere stratejik planlar (5 yıllık) ve performans programları (3 yıllık perspektifle-yıllık) hazırlanacaktır. Mali disiplinin sağlanmasına ilişkin getirilen bir diğer düzenleme de Kanunun 14’üncü maddesinde yer almaktadır. Buna göre, kamu gelirlerinin azalmasına veya kamu giderlerinin 48 Ahmet KESİK, “Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Orta Vadeli Program ve Mali Plan Çerçevesinde Çok Yıllı Bütçelemenin Uygulanabilirliği”, 20. Maliye Sempozyumu, PAÜ İİBF Maliye Bölümü Yayını, (1), 2005, 35 artmasına neden olacak ve kamu idarelerini yükümlülük altına sokacak kanun tasarılarının ekinde en az üç yıllık (sosyal güvenliğe ilişkin en az 20 yıllık) mali yük tablolarına yer verilmesi ve Maliye Bakanlığı ile DPT ve Hazine Müsteşarlığının görüşlerinin de tasarılara eklenmesi hükme bağlanmıştır. Ancak, diğer ülke örnekleri ile karşılaştırıldığında, 2005 yılında hazırlanan Orta Vadeli Program ve Orta Vadeli Mali Planın yeterli ayrıntı ve kapsamda düzenlenmediği, politika maliyetlerine yer verilmediği, politika-bütçe ilişkisinin güçlü bir şekilde kurulmadığı ve kamu idarelerine politika üretme açısından yön verme görevini gereği gibi yerine getiremediği ifade edilebilir. İlk yıl uygulamasında bu hususta, OVP’de ileriye yönelik önceliklerin somut bir şekilde ortaya konması, önceliklerin seçimine ilişkin yaklaşımların, varsayımların açık bir biçimde belirtilmesi ve program süresince karşılaşılabilecek risklerin ve bunların önlenmesi ile ilgili açılımların da yer almasının yararlı olacağı düşünülmektedir. Diğer taraftan, OVP’de öncelikler konusunda genel bir yaklaşım sergilendiği, bunlar arasında bir hiyerarşi gözetilmediği ve programın riskleri konusunda da değerlendirmelerin yer almadığı, OVMP’nin ise kamu harcamalarına ilişkin risk senaryolarını içermediği görülmektedir. OVMP’de yer alan bütçe ödenek tavanlarıyla ilgili olarak; bunların OVP ile uyumu konusunda net bir fikre sahip olmanın mümkün olmadığı, geçmişle karşılaştırma yapma imkanı verecek bilgilerin ve farklılıklara ilişkin açıklamaların bulunmadığı, OVP’deki önceliklerle ilgili olarak hangi idareye kadar kaynak ayrıldığının, program önceliklerinin ödenek tavanlarına ne ölçüde yansıtıldığının ve önceliklerin ne tarihsel olarak ne de mevcut kaynak dağılımından ne kadar pay aldığı/alacağının belirli olmadığı düşünülmektedir.49 Ayrıca, bu program ve plan hazırlıklarında ilgili idarelerin yeterli düzeyde katılımının sağlanamadığı, bu sebeple kamu idarelerinin politika önceliklerinin tam olarak yansıtılamadığı ve dolayısıyla bu belgelerin sahiplenilmediği söylenebilir. Öte yandan, Orta Vadeli Program ve Orta Vadeli Mali Planın hazırlıklarına temel teşkil eden ekonomik varsayımlar hakkında bir değerlendirme de yapılmamıştır. Diğer taraftan, ilgili yıl OVP’de yer alan temel politika ve önceliklerin bir önceki yıla göre değiştirilecek olması halinde bunlara OVP’de yer verilmesi ve bütçeye yansıtılması ve bu suretle yeniden kaynak tahsisi konusunda belirsizlik bulunduğu düşünülmektedir. 2.3.1.2. Stratejik Planlama (SP) 49 TEPAV Mali İzleme Raporu, TEPAV Araştırma Grubu, Temmuz, 2005, s. 17-18. 36 Kamunun içinde bulunduğu mali ve yönetsel sorunlar dikkate alındığında önümüzdeki dönemde; planlı hizmet üretme, kalkınma planları ve orta vadeli program ile belirlenen politikaları kuruluş düzeyinde somut iş programlarına ve bütçelere dayandırma ve uygulamayı etkin bir şekilde izleme, değerlendirme ve denetleme sürecine ilgili tarafların aktif katılımının önemi giderek artmaktadır. Stratejik planlama, söz konusu faaliyetlerin kamu idareleri tarafından etkili bir şekilde yürütülmesinde temel bir araç olarak gündeme gelmektedir. Ülkemiz geçmiş uygulamasında, mali yönetim ve kontrol sistemine temel teşkil edecek ulusal, sektörel veya idare bazında bir SP deneyimi bulunmamaktadır.50 5018 sayılı Kanuna göre kamu idarelerinin, stratejik planlarını hazırlamaları ve gelecek dönemlerde idare bütçelerini bu planda öngörülen idarenin misyonu, vizyonu, amaç ve hedefleri ile uyumlu olacak biçimde performans programlarına dayandırmaları gerekmektedir. 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile nüfusu elli binin üzerindeki belediyeler, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile de il özel idareleri stratejik plan hazırlamakla yükümlü kılınmışlardır. Kamu idarelerinde SP hazırlıklarının koordinasyonunu yürütmek üzere, 5436 sayılı Kanunla idarelerin bünyesinde strateji geliştirme birimlerinin kurulmasına ve teşkilat yapılarında gerekli değişikliklerin yapılmasına dair düzenlemeler yapılmıştır. 5018 sayılı Kanunun “Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme” başlıklı 9 uncu maddesi uyarınca, stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve SP sürecine ilişkin takvimin tespiti ile stratejik planların kalkınma planı ve programları ile ilişkilendirilmesine yönelik esas ve usullerin belirlenmesine DPT Müsteşarlığı yetkili kılınmış olup, kamu idarelerinde SP ye ilişkin yönlendirme, izleme ve değerlendirme işlevini üstlenmiştir. DPT Müsteşarlığı, hazırladığı SP Kılavuzunu idarelerin kullanımına sunmuştur. 2003/14 ve 2004/37 sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararları uyarınca Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanlığı, Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü, Karayolları Genel Müdürlüğü, Hacettepe Üniversitesi, Denizli İl Özel İdaresi, İller Bankası Genel Müdürlüğü ve Kayseri Büyükşehir Belediyesi pilot kuruluş olarak seçilmiş ve bu idarelerde SP çalışmaları sürdürülmektedir. Elde edilen sonuçlara bağlı olarak uygulamanın tüm kamu idarelerine yaygınlaştırılmasına ve uygulama sonuçlarının SP kılavuzuna yansıtılmasına çalışmalara devam edilmektedir. 2005 yılı sonu itibarıyla belirlenen pilot idarelerde, stratejik plan hazırlama çalışmaları yürütülmüş, ancak bu çalışmalar henüz sonuçlandırılamamıştır. Pilot kuruluşlardaki 50 2.3.1.3. bölümde belirtilen stratejik planlama uygulaması faaliyet/proje düzeyinde olup Maliye Bakanlığı tarafından gerçekleştirilmiştir. 37 çalışmaların sonuçlarına ilişkin yeterli veri bulunmadığından, bu çalışmalar hakkında ayrıntılı değerlendirme yapılamamaktadır. Diğer taraftan, 5018 sayılı Kanunun 9 uncu maddesi ile SP’ye ilişkin usul ve esaslar belirlenmesi konusunda DPT Müsteşarlığı yetkili kılınmıştır. Bu çerçevede DPT Müsteşarlığınca “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik Taslağı” hazırlanmıştır. Taslakta 2005 yılında gerçekleştirilen “Stratejik Yönetim Araştırması” sonuçlarına göre kamu idareleri gruplandırılarak stratejik planlama uygulamasının aşamalı bir geçiş takvimi dahilinde tüm idarelere yaygınlaştırılması öngörülmüştür. Mahalli idarelere ilişkin kanunlarda ise SP hazırlama takvimi ve süreci ayrıca belirlenmiştir. Buna göre, Mart 2006’ya kadar İl Özel İdareleri, Temmuz 2006’ya kadar ise Belediyeler stratejik planlarını tamamlamak durumundadır. Gerek sürenin kısalığı gerekse yaklaşım ve uygulamanın görece yeni olması nedeniyle yerel idarelerde çalışmaların yürütülmesinde güçlükler yaşanmaktadır. 2.3.1.3. Performans Esaslı Bütçeleme (PEB) PEB; kaynakların, idarelerin stratejik planlarında belirlenen stratejik amaç ve hedefleri doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan; performans ölçümü ile ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını değerlendiren ve sonuçları performansa dayalı olarak raporlayan bir bütçeleme sistemidir. Dünyada PEB uygulamasına geçiş yönünde yaşanan gelişmelere paralel olarak ülkemizde de Dünya Bankası ile yapılan bir proje kapsamında Maliye Bakanlığınca, 2001 yılında “Sürekli Kalite Geliştirme ve Kamu Bütçeleme Sisteminin Yeniden Yapılandırılması Projesi” çerçevesinde pilot çalışmalar yapılmıştır. Proje kapsamında altı kurumda pilot olarak seçilen çeşitli faaliyet ve projelere ilişkin PEB çalışmaları yapılarak, bu faaliyet/projeler için 2003–2007 yıllarını kapsayan stratejik planlar ile 2003 yılı performans planları ve kaynak ihtiyaç planları hazırlanmıştır. 5018 sayılı Kanunla kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlamak üzere PEB’e geçiş öngörülmüştür. 5018 sayılı Kanunda, SP ve PEB sürecinin üçlü bir yapı üzerine oturtulduğu görülmektedir. Bu yapı, orta ve uzun vadeli stratejik plan ile bu planların yıllık uygulamalarını göstermek üzere yıllık performans programı hazırlanmasını ve performans programı uyarınca yürütülen faaliyet sonuçlarının performansa dayalı olarak yıllık faaliyet raporu ile raporlanmasını öngörmektedir. Anılan maddede kamu idareleri bütçelerinin, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlanacağı 38 belirtilmektedir. Ancak, maddede, PEB’in tanımı yer almamaktadır. Performans programı ile faaliyet raporlarının da zikredilmediği görülmektedir. Ancak Kanunun “Faaliyet raporları” başlıklı 41 inci maddesi incelendiğinde, kamu idarelerinin performans programı hazırlayacakları ve program sonuçlarını performansa dayalı olarak faaliyet raporları ile raporlayacakları görülmektedir. Bu hükümlerle belgelerin birbiri ile ilişkisi dikkate alındığında Kanunda öngörülen modelin stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporu üçlüsünden oluştuğunu söylemek doğru bir yaklaşım olacaktır. PEB süreci, iç ve dış denetim birimlerince yapılacak performans denetimleri ile yetkili mercilerin ve kamuoyunun yapacağı performans değerlendirmeleriyle tamamlanacaktır. PEB ile kamu idarelerine ölçülebilir performans hedefleri ve göstergeleri belirleme sorumluluğu yüklenmektedir. Böylece kamu idarelerinin başarısı, önceden belirlenmiş performans hedeflerine göre belirlenecektir. Burada sadece mali kararların uygulamasının değil, tüm yönetsel iş ve işlemlerin ölçülebilir olduğu varsayımı yapılmaktadır. Bu sistemde performans hedeflerine ulaşılması kamu görevlilerinin performansıyla da doğrudan bağlantılıdır. Bu açıdan bakıldığında PEB’in, sadece bütçe hazırlama ve uygulama süreciyle değil, kamu yönetiminin örgütlenmesi ve personel rejimi ile de yakın bir ilişkisi bulunmakta olup, bu ilişkinin güçlendirilmesi gerekmektedir. Ancak, 5018 sayılı Kanunda öngörülen modelin tasarımının açık olmadığı, anılan maddenin yorum yapılarak değerlendirilmesinden de anlaşılmaktadır. 2004 ve 2005 yıllarında, SP çalışmalarıyla bağlantılı olarak belirlenen pilot idarelerde PEB eğitim çalışmaları yapılmıştır. Pilot idarelerden Hudut Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğünün 2004 ve 2005 yıllarında performans programı hazırlamış, bu programlar bütçe görüşmeleri sırasında Plan ve Bütçe Komisyonuna sunulmuştur. Pilot kuruluşların performans programı hazırlıklarının, stratejik planlarının hazırlanmasını müteakip, bütçe süreci de dikkate alınarak tamamlanması öngörülmektedir. Pilot kuruluşlardaki çalışmaların sonuçlarına ilişkin yeterli veri bulunmadığından, bu çalışmalar hakkında ayrıntılı değerlendirme yapılamamaktadır. 2.3.1.4. İç Kontrol Türkiye’de 5018 sayılı Kanun öncesinde uygulanan iç kontrol sisteminin esas itibarıyla kara Avrupası modelinin bir versiyonu olduğunu söylemek mümkündür. Bu dönemde mali yönetim ve kontrol sisteminde ön mali kontrol; Maliye Bakanlığı ve Sayıştay tarafından merkezi düzeyde yapılan ön kontroller, genel bütçeye dahil daireler ve katma bütçeli idarelerde Maliye Bakanlığının birimleri tarafından yürütülen işlem bazında kontroller, saymanlık hizmetleri Maliye Bakanlığı tarafından sağlanan döner sermaye ve 39 fonlarda saymanlıklarca yapılan kontrol işlemleri ve idarelerin tahakkuk ve saymanlık birimlerince yapılan kontrollerden oluşmuştur. Bu sistemde ön mali kontrol açısından standart bir uygulama mevcut olmamış, kontrol faaliyetleri bütçe türleri ve tabi olunan mevzuata göre farklılıklar göstermiştir. Mali alandaki ön mali kontrol ve denetim görevinin esas itibarıyla Maliye Bakanlığı ve Sayıştay tarafından yürütülmesi, idareler içinde iç kontrole ilişkin sorumluluk duygusunun ve buna ait bir kültürün oluşmasını engelleyen faktörlerden biridir.51 İç kontrol kavramının ülkemizdeki anlamıyla uluslararası anlamı arasında bazı farklılıklar bulunmaktadır. Ülkemiz uygulamasında yönetimin uygulamaları ile yapılan işlerin kontrol edilmesi genellikle birbirinden ayrılmakta ve kontrol kavramından bir işin kontrol edilmesi anlaşılmaktadır. Kontrol faaliyeti de yönetimin bir unsuru olarak algılanmamış ve kontrol görevini yürüten özel uzmanların işi olarak görülmüştür. Diğer bir ifadeyle iç kontrol kavramı, ülkemizde sadece kontrol faaliyetleri olarak anlaşılırken; uluslararası uygulamalarda, kontrol faaliyetlerinin yanı sıra kontrol ortamı, risk değerlendirme, bilgiiletişim ve izleme fonksiyonlarını da kapsayacak şekilde daha geniş anlamda tanımlanmaktadır. Ülkemiz uygulamasında hiyerarşik kontrol dışında, sistemli bir iç kontrol mekanizmasının oluşturulamadığı söylenebilir. Bununla birlikte, iç kontrolün bir unsuru olarak Maliye Bakanlığı ve Sayıştay tarafından merkezi düzeyde ön mali kontrol faaliyeti gerçekleştirilmiştir. Kamu idarelerinde uygulanması gereken iç kontrol standartları bulunmamaktadır. Ülkemiz kamu idarelerinde de diğer gelişmiş ülkelerde olduğu gibi tüm kamu idareci ve çalışanlarının iç kontrol açısından uymaları gereken ve kamu idarelerinde etkinlik, etkililik ve ekonomikliği özendirici iş yapma şekillerini destekleyen iç kontrol standartlarının geliştirilmesi ihtiyacı bulunmaktadır. 5018 sayılı Kanunla uluslararası standartlar ve AB uygulamalarıyla uyumlu bir iç kontrol sisteminin kurulması öngörülmüştür. 5436 sayılı Kanunla, 5018 sayılı Kanunun ilgili maddelerinde yapılan değişiklikler sonucunda, idarelerin harcama birimleri ve mali hizmetler birimlerinde ön mali kontrol yapılması sağlanmış ve iç kontrol kavramı, iç kontrol sistem ve mekanizmaları ile ön mali kontrol faaliyetleri uluslararası standartlar ve AB uygulamalarıyla önemli ölçüde uyumlu hale getirilmiştir. 51 M.Sait ARCAGÖK, “Yeni Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminde Harcama Öncesi Kontrol”, 20. Maliye Sempozyumu, PAÜ İİBF Maliye Bölümü Yayını (1), 2005 40 İç kontrol için genel bir çerçeve sağlayan 5018 sayılı Kanunun yanı sıra, 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ve 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması Hakkında Kanun da iç kontrolle doğrudan ilgilidir. Diğer taraftan, tahakkuk esaslı muhasebe ve analitik bütçe uygulamaları da iç kontrolü destekleyen düzenlemelerdir. 5018 sayılı Kanunun 55-62 nci maddelerinde düzenlenen iç kontrol sisteminin kamu idarelerinde sağlıklı bir şekilde kurulması ve işlemesi için, iç kontrol merkezi uyumlaştırma biriminin etkin bir şekilde faaliyet göstermesinin sağlanması ve iç kontrol standartlarının uygulamaya konulması gerekmektedir. 2.3.1.5. Muhasebe Sistemi Cumhuriyetin kuruluşundan bu yana ülkemizde esas itibarıyla bütçe işlemlerinin kaydına ve raporlanmasına yönelik olarak nakit esaslı muhasebe sistemi uygulanmıştır. Nakit esaslı muhasebe uygulamaları içerisinde mali işlemlerin bir kısmı muhasebe sisteminin kapsamı dışında kalmış ve özellikle de bütçe dışı uygulamaların yaygınlaşması nedeniyle muhasebe sisteminin kapsamı daha da daralmış, neticede muhasebe sistemi devletin mali portresini ortaya koymaktan uzak kalmıştır. Yeni kamu mali yönetim sistemine geçilmesine kadar, devlet tarafından uygulanan muhasebe sisteminin, devlet faaliyetlerinden doğan ve ekonomik krizlerin doğmasına veya etkilerinin derinleşmesine sebep olan mali riskler hakkında veri üretemediği görülmektedir.52 Muhasebe sisteminin devlet faaliyetleri ve mali durumu konusunda hem devletin kendisi için hem de iç ve dış ekonomik aktörler için kapsamlı, zamanında, karşılaştırılmaya elverişli ve güvenilir veriler üreterek mali saydamlığın tesis edilmesine katkıda bulunması gerekir. Bu doğrultuda, 2001 yılında yaşanan ekonomik krizden sonra devlet muhasebesi alanında çalışmalar hızlandırılmış ve Ocak 2004 tarihi itibariyle genel bütçeye dahil daireler ve katma bütçeli idarelerde birtakım eksiklikleriyle beraber tahakkuk esasına dayalı yeni muhasebe sistemi uygulamasına başlanmıştır. Ancak, iki yıllık uygulama sonuçları değerlendirildiğinde, bütün dikkatlerin bütçe ödenekleri üzerinde yoğunlaşması nedeniyle bütçe uygulama sonuçları dışında, tahakkuk esaslı muhasebeden üretilen veriler için herhangi bir talep oluşmadığı görülmektedir. Bütçe işlemlerinin bütün mali işlemleri kapsamaması ve çeşitli mevzuatla bu konuda değişiklikler yapılmasının, tahakkuk esaslı muhasebe sistemi uygulamasından beklenen sonuçların elde edilmesinde engelleyici bir rolü olduğu söylenebilir. Tahakkuk esaslı muhasebe sistemi, 5018 sayılı Kanunun kapsamına dahil kamu idarelerinde Ocak 2006 tarihinden itibaren uygulanmaya başlanmıştır. Ancak, özellikle 52 Haydar KULAKSIZ, “Genel Yönetimin Mali Riskleri ve Risk Yönetiminde Mali Saydamlığın Önemi”, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı:29. 41 mahalli idarelerde mevzuat düzenlemelerinin zamanında yapılamaması ve eğitim ve donanım ihtiyaçlarının karşılanamaması sebebiyle yeni sistemin uygulanmasında sorunlar ortaya çıkmıştır. 2.3.1.6. İç Denetim Mali yönetim ve kontrol alanında kara Avrupası sistemine sahip olan ülkemizde köklü bir teftiş geleneği vardır. İdari ve mali denetim, idarelerin denetim birimleri tarafından, harcama sonrası mali denetim ise esas itibarıyla Maliye Bakanlığı denetim elemanları tarafından ve ağırlıklı olarak mevzuata uygunluk yönüyle gerçekleştirilmiştir. Ancak, denetim sistemlerinin uyumlaştırılması ve koordinasyonu için merkezi bir yapı oluşturulmamıştır. Denetim sisteminde sistemli ve sürekli bir denetim mekanizması kurulamamış ve daha çok işlem odaklı bir denetim anlayışı hakim olmuştur. Risk değerlendirmesi ile performans denetimi yeterli düzeyde yapılamamıştır. Denetim sistemimiz, kamu kaynaklarının elde edilmesi ve kullanılmasında kendisinden beklenen fonksiyonu ifa edemediği yönünde eleştirilere maruz kalmış ve yeniden yapılandırılması gereği ortaya konulmuştur.53 İç denetim konusunda uluslararası alanda görülen gelişmeler ve iç denetim faaliyetinin gelişiminin ülkemize yansıması özel sektörün bir kısmıyla sınırlı kalmış ve kamu kesiminde uluslararası standartlara uygun iç denetim faaliyetinin uygulaması gelişmemiştir. Ülkemizde T.C. Merkez Bankası kamuda iç denetimin ilk uygulaması olarak 2002 yılından itibaren başarılı bir örnek olarak mevcuttur. İç denetimin tanımı içerisinde ülkemizdeki geleneksel denetim anlayışının ötesinde önemli unsurlar bulunmakta olup, bu unsurlar kamu mali yönetiminde yaşanan reform çabalarının başarıya ulaşması için büyük önem taşımaktadır. 5018 sayılı Kanunla iç denetimin yasal çerçevesi oluşturulmakta ve iç denetimin kapsamı, uygunluk denetiminin ötesinde iç kontrol, risk yönetimi ve yönetsel süreçlerin denetimini de içerecek şekilde oluşturulmaktadır. Kamu idarelerinin faaliyetlerinin, stratejik planlar ve çok yıllı bütçelerle gerçekleştirilmesi esasları getirilmektedir. Bu sistemin etkin bir şekilde işlemesi için, idare faaliyetlerinin ve faaliyet sonuçlarının hedefler doğrultusunda olup olmadığı ve kaynak tahsislerinin kurum hedeflerine yönelik etkili ve verimli bir şekilde yapılıp yapılmadığının uluslararası standartlara uygun olarak, bağımsız ve tarafsız bir şekilde iç denetçiler tarafından denetlenmesi gerekmektedir. 5018 sayılı Kanunla gerçekleştirilen reformların kapsamında yer alan SP’nin ve PEB’in risk yönetimi ve iç denetim faaliyetleri ile doğrudan ilişkisi bulunmaktadır. Kamu idarelerinin; faaliyetlerini vizyon, misyon, amaç ve hedefleri doğrultusunda planlamaları, 53 Bkz. 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık” Özel İhtisas Komisyonu Raporu. 42 bütçelerini bu planlar doğrultusunda yapmaları ve uygulamaları, bu planların gerçekleştirilmesinin önündeki engelleri başarılı bir şekilde yönetmeleri gerekmektedir. Bu durum, etkin bir risk yönetimi ve uluslararası standartlara uygun bir iç denetim sisteminin varlığını gerektirmektedir. İdare bünyesinde bağımsız bir şekilde yapılandırılmış iç denetim faaliyeti; idarenin stratejik planlarında belirlenen hedeflere ulaşılmasının önündeki risklerin yönetilmesi konusunda öneriler geliştirerek idarelere yardımcı olmakta ve aynı zamanda da faaliyet sonuçlarına ilişkin olarak idareye ve ilgili taraflara kabul edilebilir bir güvence sunmaktadır. Bu yapıda iç denetim, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere, her bir kamu idaresinde, fonksiyonel bağımsızlığa sahip iç denetçiler tarafından gerçekleştirilecektir. İç denetim sisteminin uluslararası standartlara uygun olarak kurulup işletilmesi için, 5018 sayılı Kanunla iç denetim standartları ve yöntemlerini belirlemek, geliştirmek ve uyumlaştırmak üzere İç Denetim Koordinasyon Kurulu oluşturulmuştur. Bu konuda ikincil mevzuat Kurul tarafından düzenlenmektedir. 5436 sayılı Kanunla, 5018 sayılı Kanunun iç denetime ilişkin maddelerinde yapılan değişiklikle, uluslararası standartlar ve AB uygulamalarıyla uyumun düzeyi artırılmıştır. Ancak, kamu idarelerinde iç denetim birimleri kurulma zorunluluğunun olmaması ve birim kurma kriterinin ortaya konulmaması, iç denetim birimi bulunmayan idarelerde iç denetim faaliyetinin nasıl yürütüleceğinin belirlenmemiş olması önemli eksiklikler olarak ortaya çıkmaktadır. Ayrıca, Kanunda objektif risk değerlendirmeleri temelinde hazırlanan yıllık iç denetim planına üst yöneticinin müdahale etme ve reddetme hususuna, iç denetim sonucunda ortaya çıkan bulgu ve tavsiyelerin izlenmesi konusunda idarelerce yapılacak işlemlere, iç denetçilerin görevden alınmaları ve görev yerlerinin değiştirilmesi konularına ve İç Denetim Koordinasyon Kurulu üyelerinin niteliklerine yer verilmemiş olması da sistemin eksiklikleri olarak gösterilmektedir.54 Diğer taraftan, Kanun 01.01.2006 tarihi itibariyle yürürlüğe girmiş olmakla birlikte, henüz iç denetime ilişkin ikincil mevzuatın tamamlanmamış olması, iç denetçilerin atanmamış olması ve iç denetim birimlerinin kurulması yönünde herhangi bir işlem yapılmamış olmasının özellikle 2006 yılı için bir denetim boşluğu yaratacağı değerlendirilmektedir. Öte yandan İç Denetim Koordinasyon Kurulunun üyeleri asli görevleri nedeniyle iş yoğunluğu oldukça fazla olan kamu görevlileri arasından seçilmiştir. Bu durum, Kurulun iç 54 Hüseyin GÖSTERİCİ, Kamu İç Mali Kontrol Sisteminde İç Denetimin Bağımsızlığı, Vergi Dünyası, Sayı 295, Mart 2006. 43 denetim konularına gereği gibi yoğunlaşamamasına neden olmaktadır. İç denetimin günlük ve sürekli faaliyetlerini yürütecek güçlü bir organizasyon da oluşturulmamıştır. 2.3.1.7. Dış Denetim Türkiye’de Devletin gelir ve giderleri ile mallarının parlamento adına denetlenmesi amacıyla 1862 yılında ilk dış denetim kurumu Divan-ı Ali-i Muhasebat (Sayıştay) adıyla kurulmuştur. Kamu iktisadi teşebbüslerinin parlamento adına denetimlerini yapmak üzere 1938 yılında Türkiye’nin ikinci dış denetim kurumu olarak Umumi Murakabe Heyeti (Yüksek Denetleme Kurulu) kurulmuştur. Türkiye’de söz konusu iki dış denetim kurumu tercihi 1961 Anayasasında olduğu gibi, 1982 Anayasasında da benimsenmiştir. TBMM, kamu kurum ve kuruluşları üzerindeki denetimini, Plan ve Bütçe Komisyonu ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonu vasıtasıyla yürütmektedir. Türkiye’de kamu kurum ve kuruluşları üzerindeki Parlamento Denetimi; genel yönetim kapsamına dahil idareler için Sayıştay, kamu iktisadi teşebbüsleri için ise Yüksek Denetleme Kurulu aracılığıyla yürütülmektedir. 5018 sayılı Kanun ile sosyal güvenlik kuruluşları ve iktisadi nitelikte faaliyette bulunmayan bazı kuruluşlar Yüksek Denetleme Kurulunun denetim kapsamından çıkarılarak Sayıştay denetimine tabi tutulmuştur. Genel ve katma bütçeden oluşan konsolide bütçe, devlet faaliyetlerinin tamamını kapsamadığından, Sayıştayın ve dolayısıyla Parlamentonun kamu kaynaklarının elde edilmesi ve kullanımı üzerindeki kontrolü eksik kalmıştır. Ayrıca 1050 sayılı Kanun ve 832 sayılı Kanun uyarınca Sayıştay tarafından 01.01.2005 tarihine kadar yürütülen ön mali kontrol faaliyetlerinin, Sayıştayın esas fonksiyonu olan dış denetime yeterince yoğunlaşmasını engellediği ifade edilebilir. Ayrıca 1050 sayılı Kanun ve 832 sayılı Kanun uyarınca Sayıştay tarafından 01.01.2005 tarihine kadar yürütülen ön mali kontrol faaliyetlerinin, Sayıştayın esas fonksiyonu olan dış denetime yeterince yoğunlaşmasını önleyici bir rolü olduğu ifade edilebilir. 2005 yılı başından itibaren kısmen, 2006 yılı başından itibaren de değiştirilerek bütün hükümleriyle yürürlüğe konulan 5018 sayılı Kanun ile Türkiye’de dış denetim anlayışı da değişmiş bulunmaktadır. 5018 sayılı Kanunla Sayıştayın harcama öncesi tescil ve vize gibi kontrol işlevlerine son verilmiş, Yüksek Denetleme Kurulunun denetim kapsamında olan sosyal güvenlik kuruluşları ile iktisadi nitelikte faaliyette bulunmayan kamu kurum ve kuruluşları Sayıştayın denetimine tabi tutularak Sayıştayın denetim kapsamı önemli ölçüde genişletilmiştir. Anayasanın 160 ıncı maddesinde, 2004 yılında yapılan değişiklik ile Türk Silahlı Kuvvetlerinin mallarının da Sayıştay tarafından denetlenmesine olanak tanınmış; 2005 yılında 44 yapılan değişiklik ile de genel ve katma bütçeli idareler ifadesi, merkezi yönetim kapsamındaki idareler ve sosyal güvenlik kurumları şeklinde değiştirilerek ve ayrıca mahalli idareler de eklenerek Sayıştayın denetim kapsamı genişletilmiştir. Ancak, bu değişikliklerle Sayıştayın denetim kapsamı, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile sınırlı tutulmuş, kamu iktisadi teşebbüsleri kapsama dahil edilmemiştir. Kamu mali yönetim anlayışının 5018 sayılı Kanunla değiştirilmiş olması, dış denetim anlayışında değişimi de zorunlu hale getirmektedir. Sayıştaydan beklenen dış denetim fonksiyonunun performans denetimine ağırlık verilerek ve raporlama fonksiyonu geliştirilerek ifa edilebilmesi için bir takım yasal ve kurumsal düzenlemeler yapılması ihtiyacı bulunmaktadır. Sayıştayın yeniden yapılandırılmasına ilişkin kanun teklifi halen Parlamentoda görüşülmektedir. 2.3.2. Kamu İhaleleri 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun günümüzün değişen ve gelişen koşullarına cevap verememesi, uygulamada ortaya çıkan aksaklıkları gidermede yetersiz kalması, kamu kaynağı kullanan idarelerin bütün kamu alımlarını kapsamaması, isteklilerde aranacak nitelikler konusunda açıklık olmaması, subjektif uygulamalara meydan vermesi, AB ve uluslararası ihale uygulamalarına paralellik göstermemesi gibi nedenlerle kamu ihale sistemimiz eleştirilere maruz kalmıştır. Etkin ve saydam bir kamu ihale sisteminin oluşturulmasına yönelik olarak Birleşmiş Milletler Uluslararası Ticaret Hukuku Komisyonu’nun (UNCITRAL) Mal, İnşaat ve Hizmetlerin Tedariki Hakkında Model Kanunu ile AB’nin kamu alımlarını düzenleyen direktifleri esas alınarak Maliye Bakanlığı ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nca birlikte hazırlanan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu 2002 yılının başında kabul edilerek 1.1.2003 tarihinde yürürlüğe konulmuştur. 2002 yılında faaliyete geçen Kamu İhale Kurumu, 4734 ve 4735 sayılı kanunlar ile ulusal deneyimlerimiz ve uluslararası düzenlemeler göz önünde bulundurarak ikincil mevzuat düzenlemelerini yapmıştır. 4734 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesinden sonra uygulamayı yönlendirmek üzere Kamu İhale Kurulu tarafından düzenleyici ve denetleyici mahiyette kararlar alınmakta, yönetmelik, tebliğ vb. ikincil mevzuatla uygulamaya yön verici mevzuat oluşturma ve geliştirme çalışmaları devam etmektedir. Çeşitli kanunlarla, 4734 ve 4735 sayılı kanunlarda, bazı değişiklikler yapılarak uygulamada görülen aksaklıklar giderilmeye çalışılmıştır. Ancak, uygulamada karşılaşılan aksaklıkları gidermek ve sistemin etkin bir şekilde uygulanmasını sağlamak üzere yapılan bu 45 değişiklikler, aynı zamanda bazı kamu idarelerinin ve kamu alımlarının sistem dışına çıkmasına neden olmuştur. Diğer taraftan, kamu ihale sisteminin düzenlenmesine yönelik çalışmalar kamu alımlarıyla sınırlı kalmış, farklı finansman yöntemlerinin kullanıldığı ihaleler konusunda herhangi bir düzenleme yapılmamıştır. 2.4. ULUSLARARASI YÜKÜMLÜLÜKLER VE TAAHHÜTLER Ülkemizin kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihalelerine ilişkin uluslararası yükümlülükleri ve taahhütleri aşağıdaki gibidir: 2.4.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi “Stand-by” anlaşmaları çerçevesinde IMF’ye verilen niyet mektuplarında, Dünya Bankası ile yapılan kredi anlaşmalarında, AB müktesebatının üstlenilmesine ilişkin olarak hazırlanan 2001 ve 2003 yılları ulusal programlarında ve AB komisyonuna sunulan Katılım Ortaklığı Belgelerinde orta vadeli bütçeleme, SP, PEB, bütçe kod yapısı ve muhasebe sistemlerinde, iç kontrol, iç denetim ve dış denetim alanlarında yapılması taahhüt edilen hususlara yer verilmiştir. “Stand-by” anlaşması uyarınca IMF’ye verilen niyet mektuplarında; bütçenin kapsamının genişletilmesi, fonların tasfiyesi ve yeni fon yaratılmaması, döner sermayelerin sayısının azaltılması, uluslararası standartlara uygun bütçe sınıflandırması ve tahakkuk esaslı muhasebe sisteminin kurulması, kamu yatırım programının rasyonelleştirilmesi, kamu maliyesinde şeffaflığın sağlanması, kamu görevlileri için etik kuralların belirlenmesi, kamu idarelerinde iç ve dış kontrol sistemlerinin kurulması, iç denetimin AB standartları seviyesine getirilmesi, Sayıştayın ön mali kontrol fonksiyonunun kaldırılması ve denetim kapsamının genişletilmesi öngörülmüştür. Dünya Bankası ile yapılan kredi anlaşmalarında, IMF’ye verilen niyet mektuplarında yer alan hususların yanı sıra orta vadeli harcama sistemine geçilmesi, SP ve PEB uygulamalarına başlanması ve uluslararası standartlara uygun mali yönetim ve kontrol sisteminin kurulması öngörülmüştür. AB müktesebatının üstlenilmesine ilişkin olarak hazırlanan Ulusal Programda; kamu kurumlarının bütünü için uygulanacak bir mali yönetim ve kontrol sisteminin kurulacağı; uluslararası standartlara uygun bir bütçe kod sisteminin uygulamaya konulacağı; risk analizi temelinde ön kontrollerin sisteme dahil edileceği; kamu idarelerinde iç denetim sisteminin kurulacağı ve genel kabul görmüş denetim standartlarına uygun olarak yürütüleceği; iç kontrol ve iç denetim merkezi uyumlaştırma birimlerinin kurulacağı; ön mali kontrol sürecinde yer alanlar ile iç denetçilerin yetiştirilmesi amacıyla sistemli ve kapsamlı bir eğitim 46 programının uygulamaya konulacağı; genel yönetime dahil idarelerde tahakkuk esasına dayalı ve uluslararası alanda genel kabul görmüş muhasebe ve raporlama standartlarıyla uyumlu tek düzen bir muhasebe sisteminin kurulacağı; ülkemizde yer alan dış denetim birimlerinin birleştirilerek koordinasyon probleminin çözüleceği; Sayıştayın ön mali kontrol sürecindeki vize ve tescil görevlerinin kaldırılacağı; dış denetimin uluslararası denetim standartlarına uygun şekilde geliştirileceği ve AB, INTOSAI ve Avrupa Uygulama Rehberine uyum sağlanacağı belirtilmiştir. AB Katılım Ortaklığı Belgelerinde, AB uygulamaları ve uluslararası düzeyde kabul görmüş kontrol ve denetim standartlarına uygun olarak kamu iç mali kontrolüne ilişkin mevzuatın kabul edilmesi ve etkili bir biçimde uygulanmasının sağlanması; dış denetim işlevinin INTOSAI kurallarına uygun olarak yeniden düzenlenmesi, Sayıştayın bağımsızlığının sağlanması, Sayıştayın ön mali kontrol işlevinin kaldırılması, sistem bazlı denetim mekanizmalarının ve performans denetiminin geliştirilmesi hususları taahhüt edilmiştir. 2.4.2. Kamu İhaleleri AT-Türkiye Ortaklık Konseyi’nin 22 Aralık 1995 tarih ve 1/95 sayılı Kararının “Kamu Alımları” başlıklı 48 inci maddesinde “Kararın yürürlülüğe girdiği tarihten itibaren mümkün olan en kısa süre içinde, Ortaklık Konseyi, tarafların kamu alımları piyasalarını birbirlerine açmalarına yönelik görüşmelerin başlatılması için bir tarih belirler. Ortaklık Konseyi bu alandaki gelişmeleri her yıl gözden geçirir.” denilmektedir. 2/2000 sayılı ATTürkiye Ortaklık Konseyi Kararında, Topluluk ile Türkiye arasında hizmetlerin serbestleştirilmesi ve kamu ihaleleri pazarlarının karşılıklı olarak açılmasını amaçlayan müzakerelerin 2000 yılının Nisan ayında başlayacağı hükme bağlanmıştır. 3/2000 sayılı AT-Türkiye Ortaklık Konseyi kararı ile İç Pazar ve Rekabet başlığı altında kamu alımları konusunda da bir alt komite kurulmuş ve Türkiye ile AB arasında kamu alımları ve hizmetlerin karşılıklı olarak serbestleştirilmesine yönelik bir anlaşma taslağı hazırlama yönünde çalışmalar başlatılmıştır. AB ile Türkiye’nin kamu alımları konusunda piyasalarını karşılıklı olarak birbirine açma çalışmaları devam etmektedir. Ulusal programlarda, kamu alımları sistemimizin AB müktesebatına uyumlaştırılması kısa ve orta vadeli hedefler arasında yer almaktadır. Bunun dışında, ülkemiz ile çeşitli ülkeler arasında yapılan serbest ticaret anlaşmalarında da kamu alımlarına ilişkin hükümler yer almaktadır. Bu hükümler genelde kamu alımları pazarlarının serbestleştirilmesi yönünde karşılıklı bir niyet beyanı şeklindedir. 47 Ülkemiz Dünya Ticaret Örgütü’ne üye olmakla birlikte, Kamu Alımları Anlaşmasını henüz imzalamamış olup, bu alandaki çalışmalara gözlemci statüsü ile katılım sağlanmaktadır. 2.5. İLGİLİ TARAFLAR VE ROLLERİ Kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri sisteminde ilgili taraflar ve rolleri kamu harcama ve kontrol sistemi ve kamu ihaleleri açısından ayrı başlıklarda incelenmiştir. 2.5.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sisteminin İlgili Tarafları ve Rolleri Kamu harcama ve kontrol sisteminde ilgili taraflar ve rolleri yeni mali yönetim ve kontrol sistemi çerçevesinde aşağıdaki gibi özetlenebilir. 2.5.1.1. Bütçenin Hazırlanması Kamu mali yönetimi, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin (TBMM) bütçe hakkına uygun şekilde yürütülür. Bakanlar, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması konusunda Başbakana ve TBMM’ye karşı sorumludurlar. Kamu harcama ve kontrol sistemi esas itibarıyla 5018 sayılı Kanunda düzenlenmektedir. Kanun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler olmak üzere üç gruptan oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsamaktadır. Bunlardan, Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde gösterildiği üzere, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumlardan oluşan merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri TBMM’nin onayına sunulmaktadır. Sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin bütçelerinin hazırlık süreci ise ilgili mevzuatında düzenlenmektedir. Kanunda, kamu maliyesi ilkelerinin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların Maliye Bakanlığınca belirleneceği hüküm altına almıştır. Malî saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin alınmasından kamu idareleri sorumlu olup, bu hususlar Maliye Bakanlığınca izlenecektir. Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve SP sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) Müsteşarlığı yetkilidir. Kamu idareleri bütçelerinin, stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile PEB’e ilişkin diğer hususları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir. 48 Merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar Kurulunun Mayıs ayının sonuna kadar toplanarak DPT Müsteşarlığınca hazırlanan Orta Vadeli Programı kabul etmesiyle başlar. Kamu idarelerinin bütçe hazırlıklarına yön vermek üzere Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli malî plan, Haziran ayının onbeşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır. Maliye Bakanlığı tarafından Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi; DPT Müsteşarlığı tarafından ise Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi hazırlanarak Haziran ayının sonuna kadar Resmi Gazetede yayımlanır. Maliye Bakanlığı, merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısının hazırlanmasından ve bu amaçla, ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonun sağlanmasından sorumludur. Bütçeler Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tâbi tutularak hazırlanır ve uygulanır. Gider bütçesi teklifleri ilgili idarelerce, genel bütçe gelir teklifi Maliye Bakanlığınca, diğer bütçelere ait gelir teklifleri ise ilgili idarelerce hazırlanır. Kamu idareleri bütçe gelir ve gider teklifleri gerekçeli olarak hazırlanır ve Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderilir. Kamu idarelerinin yatırım teklifleri, değerlendirilmek üzere Temmuz ayı sonuna kadar DPT Müsteşarlığına gönderilir. Kamu yatırım programı, merkezî yönetim bütçe kanununa uygun olarak DPT Müsteşarlığı tarafından hazırlanır. DPT Müsteşarlığı, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin yatırım programında yer alan proje ödeneklerinin belirlenmesi sürecinde, bütçe bütünlüğünün sağlanması açısından Maliye Bakanlığı ile işbirliği yapar. Merkezi yönetim bütçesi gider ve gelir teklifleri ilgili kamu idareleri ile görüşüldükten sonra Maliye Bakanlığınca sonuçlandırılır ve millî bütçe tahmin raporu ile Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısı hazırlanır. Makroekonomik göstergeler ve bütçe büyüklükleri, en geç Ekim ayının ilk haftası içinde Yüksek Planlama Kurulunda görüşülür. Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı ve ekleri ile milli bütçe tahmin raporu, mali yıl başından en az yetmiş beş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından TBMM’ye sunulur. TBMM ve Sayıştay ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar ise bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan TBMMne ve bir örneğini de Maliye Bakanlığına gönderirler. Merkezî Yönetim Bütçe Kanun Tasarısı ve eki cetveller Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülür ve TBMM Başkanlığına sunulur. TBMM, Merkezî Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri itibarıyla görüşür ve bölümler halinde oylar. 49 Sosyal güvenlik kurumları ile mahalli idarelerin bütçe hazırlık ve onay süreçleri ilgili mevzuatında düzenlenmiştir. 2.5.1.2. Bütçelerin Uygulanması Bakanlar, hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumludur. Bu sorumluluk, Yükseköğretim Kurulu, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri için Millî Eğitim Bakanına, mahallî idareler için İçişleri Bakanına aittir. Bütçe ödeneklerinin kullanımının önceden planlanabilmesi amacıyla, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerince ayrıntılı harcama programı, özel bütçeli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarınca ise finansman programı hazırlanır. Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin ayrıntılı harcama programları Maliye Bakanlığınca vize edilir. Maliye Bakanlığı, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için ödenek devir işlemleri ile merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin kendi bütçeleri içinde ödenek aktarması yapılacak tertipteki ödeneğinin yılı bütçe kanununda farklı bir oran belirlenmedikçe yüzde beşini aşan kısmını yapmaya yetkilidir. Maliye Bakanı, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde ödenek gönderilmesine ilişkin usul ve esasları belirler. Merkezî yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, üzere, Maliye Bakanlığı bütçesine konulan yedek ödenekten ilgili idarelerin bütçelerine Maliye Bakanınca aktarma yapılabilir. Maliye Bakanı, Merkezî Yönetim Bütçe Kanununun uygulamasına ilişkin olarak; harcamalarda tasarrufu sağlamak, tutarlı, dengeli ve etkili bir bütçe politikası yürütmek için gelir ve giderlere ilişkin kanun, tüzük, yönetmelik ve kararnamelerle belirlenmiş konularda uygulamaları düzenlemek üzere gerekli önlemleri almaya, standartları belirlemeye, sınırlamalar koymaya, kamu istihdam politikasının belirlenmesine ve uygulanmasına yön vermeye, bütçe harcama ve gerçekleşmelerini izlemeye, ödeneklerin dağıtım ve kullanımını belirli esaslara bağlamaya ve bu hususlarda kamu idareleri için uyulması zorunlu düzenlemeleri yapmaya yetkilidir. Kamu idarelerinde harcamalar, harcama yetkililerinin onayıyla gerçekleştirilir. Harcama yetkililerinin harcama talimatı üzerine, mali iş ve işlemler gerçekleştirme görevlileri tarafından ilgili mevzuat çerçevesinde gerçekleştirilir. Ön mali kontrole tabi tutulan mali iş ve işlemler karşılığı tutarlar, harcama yetkilisinin onayı üzerine muhasebe yetkilisince hak sahibine ödenir. 50 Bütçe uygulama sürecinde nakit yönetimi ve borç yönetimi işlemleri Hazine Müsteşarlığı tarafından gerçekleştirilir. 2.5.1.3. Bütçe Uygulama Sürecinde İç Kontrol ve İç Denetim Görev ve yetkileri çerçevesinde, malî yönetim ve iç kontrol süreçlerine ilişkin standartlar ve yöntemler Maliye Bakanlığınca, iç denetime ilişkin standartlar ve yöntemler ise İç Denetim Koordinasyon Kurulunca belirlenir, geliştirilir ve uyumlaştırılır. İç kontrol ve ön mali kontrol alanında merkezi uyumlaştırma görevi Maliye Bakanlığı tarafından yerine getirilmektedir. İç denetçi adayları için uygulanacak eğitim programının süresi, konuları ve eğitim sonucunda yapılacak işlemler ile diğer hususlar İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenir. Kamu idarelerinde iç denetim, Kurul tarafından düzenlenecek eğitim sonucunda sertifika alanlar arasından bakanlıklar ve bağlı idarelerde üst yöneticilerin teklifi üzerine bakanlar, diğer idarelerde üst yöneticiler tarafından atanacak iç denetçiler eliyle yürütülür. 2.5.1.4. Bütçe Uygulama Sonuçlarının Raporlanması ve Parlamento Denetimi Genel yönetim kapsamındaki idarelerin faaliyetlerine ilişkin tüm mali işlemleri Maliye Bakanlığı bünyesinde; Sayıştay Başkanlığı, Maliye Bakanlığı, DPT Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı ve diğer ilgili kuruluş temsilcilerinin katılımıyla oluşturulan Devlet Muhasebesi Standartları Kurulu tarafından belirlenen muhasebe ve raporlama standartları çerçevesinde tahakkuk esasına göre kaydedilir ve raporlanır. 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığınca, diğer idarelerin muhasebe hizmetleri ise kendi bünyelerinde oluşturulan birimlerce yürütülür. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerine ait malî istatistikler aylık olarak, genel yönetime ait mali istatistikler ise üçer aylık dönemler itibarıyla Maliye Bakanlığınca derlenir ve raporlama standartlarına uygun olarak yayımlanır. Kamu idarelerinin bir yıllık faaliyet sonuçları, düzenlenecek faaliyet raporlarında gösterilir. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet raporlarının bir örneğini Sayıştaya ve Maliye Bakanlığına gönderir. Mahalli idareler faaliyet raporlarının birer örneğini Sayıştaya ve İçişleri Bakanlığına gönderir. İçişleri Bakanlığı, mahallî idare faaliyet raporları üzerine mahalli idareler genel faaliyet raporu hazırlar, Sayıştaya ve Maliye Bakanlığına gönderir ve kamuoyuna açıklar. Merkezî yönetim kapsamındaki idarelerin ve sosyal güvenlik kurumlarının bir malî yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak genel faaliyet raporunda gösterilir. Maliye Bakanlığı, genel faaliyet raporunu Sayıştaya gönderir. Sayıştay, idare 51 faaliyet raporlarını, mahallî idareler genel faaliyet raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle TBMM’ye sunar. TBMM, bütçelerin uygulanması sonucunda hazırlanan idare faaliyet raporu, mahalli idareler genel faaliyet raporu ve genel faaliyet raporları çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Kesin hesap kanunu tasarısı, muhasebe kayıtları dikkate alınarak, merkezî yönetim bütçe kanununun şekline uygun olarak Maliye Bakanlığınca hazırlanır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri bütçelerinin kesin hesabının düzenlenmesine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir. Maliye Bakanlığınca hazırlanan kesin hesap kanunu tasarısı, bir yıllık uygulama sonuçlarını karşılaştırmalı olarak gösteren değerlendirmeleri içeren gerekçesiyle birlikte izleyen malî yılın Haziran ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulunca TBMM’ye sunulur ve bir örneği Sayıştaya gönderilir. Sayıştay, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri için düzenleyeceği genel uygunluk bildirimini, kesin hesap kanun tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün içinde TBMM’ye sunar. Genel yönetim kapsamındaki idarelerde harcama sonrası dış denetim Sayıştay tarafından yapılır. Dış denetim kapsamında, genel yönetime dahil kamu idarelerinin malî faaliyet, karar ve işlemleri; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenir ve sonuçları TBMM’ye raporlanır. Sayıştay, denetim raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu TBMM’ye sunar. İdarelerin faaliyet raporları, genel faaliyet raporu, dış denetim genel değerlendirme raporu ve kesin hesap kanunu tasarısı ile merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısı birlikte görüşülür. Ancak, bu raporlar ile genel uygunluk bildirimi TBMM komisyonlarında öncelikle görüşülür. 2.5.2. Kamu İhaleleri Sisteminde İlgili Taraflar ve Rolleri 4734 ve 4735 sayılı kanunlarla düzenlenmiş bulunan kamu alımlarının bir tarafında mal veya hizmet alımı ya da yapım işi ihtiyacı olan kamu idareleri diğer tarafında ise bu ihtiyacı karşılamak üzere teklif veren istekliler bulunmakta, bu iki taraf arasındaki kuralları düzenleyerek saydamlık, rekabet, eşit muamele ve güvenirlik ilkeleri çerçevesinde ihalelerin sonuçlandırılmasını sağlamak üzere kurulmuş Kamu İhale Kurumu yer almaktadır. İdareler, ihtiyaç tespiti yaptıktan sonra bütçelerinin ilgili tertibinde ödenek bulunması kaydıyla, Kurumca hazırlanan ikincil mevzuat çerçevesinde, mal veya hizmet alımı ya da 52 yapım işleri için ihaleye çıkmak amacıyla şartname ve sözleşme tasarılarını hazırlayarak ihale dokümanı oluşturmakta, ihalenin duyurulması için Kamu İhale Bülteninde ihale ilanı yayımlamakta ve teklif alarak ihale komisyonları aracılığıyla ihalelerini sonuçlandırmaktadırlar. İstekliler ise ihale dokümanında öngörülen yeterlik kriterlerini sağlamak kaydıyla ihalelere katılmakta ve idarenin ihtiyacını karşılamak üzere tekliflerini sunmaktadırlar. Kamu İhale Kurumu da 4734 ve 4735 sayılı kanunlar çerçevesinde ihale uygulama yönetmelikleri, tip idari şartnameler, tip sözleşme tasarıları, genel şartnameler ve standart formlar hazırlamakta, ihale ilanlarını Kamu İhale Bülteninde yayımlamakta, uygulamada meydana gelen tereddütleri gidermek amacıyla tebliğler hazırlamakta ve düzenleyici Kurul Kararları almaktadır. İdarelerce gerçekleştirilen ihale süreci ile ilgili olarak bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden istekli, idareye yazılı şikâyet suretiyle inceleme talebinde bulunabilmektedir. Şikayet üzerine idareler gerekçeli bir karar almakta ve bu kararda, şikâyet tamamen veya kısmen haklı bulunmuşsa alınması gereken düzeltici önlemler de belirtilmekte, kısmen veya tamamen yerinde görülmemişse başvuru uygun bulunmamakta ve reddedilmektedir. Şikayetin idarece uygun bulunmaması durumunda istekli Kuruma itirazen şikayet başvurusunda bulunabilmektedir. Şikayet üzerine yapılan inceleme sonucu Kamu İhale Kurulu tarafından karara bağlanmakta ve alınan tüm kararlar Resmi Gazetede yayımlanmaktadır. Usulüne uygun olarak sözleşme imzalandıktan sonra yapılan başvurular Kurul tarafından değerlendirmeye alınmamakta, söz konusu başvurular iddiaların incelenmesi kapsamında değerlendirilerek ilgili mercilere bildirilmektedir.. İtirazen şikâyetlerle ilgili olarak Kurum tarafından verilen nihai kararlara karşı hem istekliler hem de ihaleyi yapan idareler, idare mahkemelerinde dava açabilmektedirler. Öte yandan, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’na bağlı Yüksek Fen Kurulu Başkanlığı da yapım işlerine ilişkin sözleşmelerin uygulanmasında ortaya çıkan anlaşmazlıkların çözümü için yapılacak müracaatlara görüş vermekte, çeşitli kararlar almaktadır. 2.6. GÜÇLÜ YÖNLER – FIRSATLAR VE ZAYIF YÖNLER –TEHDİTLER (GFZT) ANALİZİ Kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri sisteminin güçlü ve zayıf yönleri, bu konudaki fırsatlar ve tehditler göz önünde bulundurularak Özel İhtisas Komisyonu tarafından analize tabi tutulmuştur. 53 2.6.1 Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi ile Kamu İhalelerinin Güçlü Yönleri Öncelikle, ülkede, iyi işleyen bir parlamenter demokrasi için gerekli hukuki ve kurumsal yapı ve süreçler mevcuttur. Bu bakımdan, kamusal tercihlerin oluşturulmasında, kamu harcamalarını finanse eden ve üretilen hizmetlerden yararlanan vatandaşlar taleplerini yönetime iletmek suretiyle kamu karar alma mekanizmasını etkilemek imkanına ve hakkına sahiptir. Bu durum Anayasa ve yasalarla güvence altındadır. Parlamento ve onun adına denetim yapan Sayıştayın sistemde kurumsal olarak güçlü bir konumu bulunmaktadır. Kamu harcama ve kontrol sisteminin iyi işlemesi için gerekli idari kapasite bulunmaktadır. 2.6.1.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi Alanında Yaşanan Gelişmeler Kamu harcama ve kontrol sistemi ve kamu ihaleleri alanıyla yakından ilişkili ve unsuru sayılabilecek alanlarda son dönemde önemli ilerlemeler ve iyileşmeler sağlanmıştır. Kamuda mali disiplin ve şeffaflığı sağlamak amacıyla 2000 yılında, 1993 yılından itibaren iz bütçeyle takip edilen fonlar ile kaldırılması halinde uygulamada boşluk yaratmayacak fonlar tespit edilmiş ve 25 bütçe içi, 2 bütçe dışı toplam 27 fonun tasfiyesi tamamlanmıştır. 2001 yılında iki aşamada yapılan çalışmalar neticesinde, 36 bütçe içi, 6 bütçe dışı toplam 42 fonun tasfiyesine ilişkin yasal işlemler tamamlanmıştır. Sonuçta 69 fonun tasfiyesi tamamlanmıştır. 5217 sayılı Özel Gelir ve Özel Ödeneklerin Düzenlenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunla, bütçe disiplininin güçlendirilmesi ve kamu harcamalarında saydamlık sağlanması amacıyla özel gelir-özel ödenek uygulamalarına son verilmesi, kaldırılan özel gelirlerin bütçe geliri olarak kaydedilmesi ve harcamaların ilgili kurum bütçelerinde yer alacak ödeneklerden karşılanması sağlanmıştır. Böylece, “bütçenin birliği” ilkesine uygun olarak Parlamentonun bütçe hakkının güçlendirilmesi sağlanmış ve bütçe başlangıç ödenekleri ile yıl sonu gerçekleşmeleri arasında oluşan büyük farkların ortadan kaldırılması yönünde önemli bir adım atılmıştır. Nakit ve borç yönetimi alanında yaşanan olumsuzlukların giderilmesi amacıyla 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun çıkarılmıştır. Kanunla bütçe yılı içinde sağlanan iç ve dış finansman imkanları, verilen Hazine garantileri, risk hesabı, alınan ve verilen hibeler, dış borcun devri, dış borcun ikrazı ve dış borcun tahsisi hususları düzenlenmiştir. Kanunla ayrıca, Kamu Borç Yönetimi Raporunun Hazine Müsteşarlığınca hazırlanması ve Parlamentoya ve ilgili idarelere gönderilmesi hususu da düzenlenmiştir. Genel yönetim kapsamına dahil bütün kamu idarelerinde uygulanacak olan devlet muhasebe standartları ile Devlet Malî İstatistikleri El Kitabındaki (GFSM 2001) ekonomik 54 sınıflandırmaya uygun olarak hazırlanmış çerçeve hesap planını içeren Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği çıkarılmış, kamu idareleri için buna uygun detaylı hesap planları geliştirilmiş ve 2004 yılı başından itibaren uygulamaya konulmuştur. Kamu idareleri faaliyetlerinin bütçelenmesinde kurumsal, fonksiyonel, finansman ve ekonomik kodlamaların yer aldığı analitik bütçe sınıflandırmasının; faaliyetlerin kayıt, takip ve raporlamasında ise tahakkuk esaslı muhasebe sisteminin genel yönetimde uygulanıyor olması, uygulama birliğinin sağlanması ve kurumlararası ve uluslararası karşılaştırmalar açısından önem taşımaktadır. 2.6.1.2. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemini Destekleyen Düzenlemeler Kamu görevlilerinin uyması gereken etik kuralların belirlenmesi, vatandaşlarla diyalogun güçlendirilmesi, saydamlığın ve vatandaş memnuniyetinin artırılması bağlamında 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun çıkarılmış, Kamu Görevlileri Etik Kurulu kurulmuş, kamu görevlilerinin uyması gereken etik kurallar belirlenerek yasal düzenlemeler hayata geçirilmiştir. Yine, 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, 5253 sayılı Dernekler Kanunu ve 5072 sayılı Dernek ve Vakıfların Kamu Kurum ve Kuruluşları İle İlişkilerine Dair Kanun çıkarılmıştır. Ayrıca, kamuoyunun bilgilendirilmesi gereken diğer hususlara ilişkin hukuki ve idari düzenlemelerle kamuda ve kamunun düzenleyici olarak yer aldığı alanlarda saydamlığın artırılmasına yönelik önemli adımlar atılmıştır. Diğer taraftan 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunuyla mahalli idareler yeniden yapılandırılmıştır. 2.6.1.3. Bilgi Teknolojilerinden Yararlanma Son dönemlerde teknoloji alanında yaşanan hızlı değişimin sağladığı avantajların kamu hizmetlerine yansıtılması, bürokratik işlem ve süreçlerin yeniden ele alınması ve dizayn edilmesi amacıyla e-Dönüşüm Türkiye Projesi ve e-Devlet’e geçiş çalışmaları yürütülmekte, kamu yönetiminin tamamında bu bağlamda hızlı bir değişim ve dönüşüm gerçekleştirilmektedir. Bu kapsamda, 5070 sayılı Elektronik İmza Kanunu çıkarılmış, konuya ilişkin gelişmelere yön vermek üzere idari birim kurulmuş ve Bakanlar Kurulu üyelerinden bazılarının yer aldığı e-Dönüşüm Türkiye İcra Kurulu oluşturulmuştur. Aralık 2005 itibarıyla yaklaşık 20 kamu hizmeti elektronik ortamda sunulmaktadır. Bütçe yönetim bilgi sistemleri ve modern bütçe uygulamaları alanında son dönemde gerçekleştirilen ilerlemeler, kamu harcama ve kontrol sisteminin iyileştirilmesine yönelik çabaları güçlendirecek önemli unsurlardandır. 55 Bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde bilgi teknolojilerinin imkanlarından yararlanmak amacıyla Bütçe Yönetim ve Enformasyon Sistemi (BYES) tasarlanmış ve Ocak 2004 tarihi itibariyle kullanılmaya başlanmıştır. BYES, bütçenin hazırlanmasından uygulanmasına ve uygulama sonuçlarının çıkarılmasına kadar tüm aşamaların hızlı ve güvenilir bir şekilde yerine getirilmesini sağlamaktadır. Böylece, elektronik ortamda, bütçe hazırlık sürecinde harcamacı kuruluşların bütçe tekliflerinin alınması ve birleştirilmesi, bütçenin uygulanması sürecinde ödenek gönderme işlemlerinin analitik bütçe kod yapısına uygun olarak hızlı bir şekilde yapılması ve ödenek transferleri ile ilgili işlemlerin izlenmesi mümkün olmaktadır. BYES, 2006 yılı başından itibaren e-bütçe olarak yeniden dizayn edilmiştir. Tahakkuk esaslı devlet muhasebesi uygulamalarını destekleyen Web Tabanlı Saymanlık Otomasyon Sistemi (say2000i) 2002 yılı başından itibaren kullanılmaya başlanmış olup, gelirleri toplayan ve giderleri yapan 1500 civarında birimde devletin malî işlemleriyle ilgili muhasebe kayıtları elektronik ortamda tutulmakta, burada tutulan devlet hesapları günlük olarak izlenebilmekte ve bu verilerden anlık olarak rapor ve sonuçlar üretilerek internet ortamında yayımlanmaktadır. Proje, 2001 yılında tamamlanmış olup, muhasebe sisteminde yapılan değişikliklere ve günün ihtiyaçlarına göre yenilenmektedir. 2.6.1.4. Kamu Harcama ve Kontrol Sisteminin Yeniden Düzenlenmesi Kamu harcama ve kontrol sistemi alanında 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu 2005 yılı sonuna kadar; kamu ihaleleri alanında 1983 yılında çıkarılan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu 2002 yılı sonuna kadar uygulamaya yön vermiştir. Sözkonusu sistemler gerek ülke içinden gerekse ülke dışından eleştirilere maruz kalmış ve 5018 sayılı Kanunla kamu harcama ve kontrol sistemi, 4734 ve 4735 sayılı Kanunlarla da kamu alımları sistemi, genel kabul görmüş ilkeler ve iyi uygulama örneklerinden esinlenilerek yeniden düzenlenmiştir. Yeni kamu harcama ve kontrol sistemiyle dar anlamda devlet ve devlet malı kavramları terk edilerek, ulusal ekonominin beş ana sektöründen biri olan genel yönetim ve bu sektöre ait kamu kaynağı kavramlarının benimsenmiş olması ve sistemin genel yönetime dahil kamu idarelerini ve genel yönetimin tüm mali işlemlerini kapsayacak şekilde belirlenmiş olması yeni sistemin güçlü yanlarındandır. Yeni sistem, saydamlık ve hesapverebilirlik açısından önemli mekanizmaları ve gelişmeleri içinde barındırmaktadır. Kamu harcama ve kontrol sisteminde, mevzuata uygunluk denetiminin yanı sıra, performans denetimi ve risk odaklı sistem denetimi 56 yöntemlerinin de uygulanacak olması kamu kaynaklarının etkin kullanımına katkıda bulunacaktır. Yeni kamu harcama ve kontrol sistemi, uluslararası eğilimlere uygun olarak Maliye Bakanlığı, Sayıştay, DPT Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığı yetkililerinin katılımıyla hazırlanmıştır. Akademik çevreler ve Sayıştay, Maliye Bakanlığı, DPT Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı gibi kurumlarca benimsenmesi önerilen kaynak kullanımında etkinlik, etkililik ve ekonomiklik ilkelerinin uygulanması ile stratejik planlama, çok yıllı bütçeleme, iç kontrol, iç denetim, performans denetimi, mali saydamlık ve hesapverebilirlik konuları yeni sistem tarafından kavranmıştır. İç dinamiklerce daha önceden tespit edilen bu tür reform ihtiyaçlarının uluslararası kurumlarca da tavsiye edilmiş ve desteklenmiş olması sistemin güçlü bir şekilde kurulmasına katkıda bulunmuştur. Geçmiş uygulamalardan çıkarılan dersler doğrultusunda oluşturulan bir kamu harcama ve kontrol sisteminin varlığı ve dayanağını teşkil eden 5018 sayılı Kanunun 01.01.2006 tarihi itibariyle bütün hükümleriyle yürürlüğe girmesi ve Kanuna ilişkin ikincil ve üçüncül mevzuatın önemli bir kısmının yürürlüğe konulmuş olması ve diğerlerinin de hazırlık çalışmalarında önemli mesafe alınması; kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve etkili bir şekilde kullanılması ile saydamlık ve hesapverebilirliğin tesisi için başlatılan kamu mali yönetimi reform çalışmalarının kararlılıkla hayata geçirilmekte olduğunun bir göstergesi olarak kabul edilebilir. Kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin AB müktesebatına uyum düzeyinin ve uygulanma kabiliyetinin artırılması amacıyla 5436 sayılı Kanunla 5018 sayılı Kanunda değişiklik yapılmıştır. Bu değişiklikle reformun daha sağlıklı olarak hayata geçirilmesine imkan tanımıştır. Bu fonksiyonların yürütülmesinde görev alacak kadrolar ile bunların özlük haklarına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Diğer taraftan, 5018 sayılı Kanuna ekli cetveller; niteliği dolayısıyla sınıflandırma bakımından bu Kanuna tabi olmaması gereken bazı idareler kapsamdan çıkarılmak suretiyle yeniden belirlenmiştir. Harcama sürecinde Maliye Bakanlığı ve Sayıştay tarafından yapılan ön mali kontrollerin ortadan kaldırılmış olması, sürecin daha hızlı bir şekilde sonuçlanmasına katkıda bulunacağı değerlendirilmektedir. Bütçe hazırlama ve uygulama aşamasında kendilerine esneklik sağlanan kamu idarelerinin, stratejik plan ve orta vadeli bütçelerle, daha fazla sorumluluk bilinci içerisinde hareket edecekleri ve kamu kaynaklarını daha etkin kullanacakları beklenmektedir. Sistem içerisinde yer alan idare faaliyet raporları gibi mekanizmalar sorumluluk bilincinin geliştirilmesine ve kamu yönetimi ile mali yönetim 57 arasındaki bağlantının güçlendirilmesine katkı sağlayacaktır. Burada etkili bir dış denetimin varlığı ön koşul olarak belirtilmelidir. 4734 ve 4735 sayılı Kanunlarla, kamu alımları sistemi, kaynakların ekonomik ve verimli kullanımını sağlamak üzere yeniden düzenlenmiş ve bu sistemi düzenlenmek ve denetlenmek üzere merkezi bir idare olarak Kamu İhale Kurumu kurulmuştur. Kamu harcama ve kontrol sisteminin önemli bir unsuru olan kamu alımlarının, 4734 sayılı Kanunla, kamunun hemen hemen tamamını kapsayacak şekilde düzenlenmiş olması, uygulama birliği açısından önem arz etmektedir. Kanunun uygulanmasına yönelik olarak çıkarılan ikincil mevzuat (Tablo 5)’de gösterilmektedir. Tablo 5. 5018 Sayılı Kanun Uyarınca Yürürlüğe Konulan İkincil Mevzuat 55 İkincil Mevzuat Adı Resmi Gazete (RG) Tarih ve Sayısı- 1 Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğ (Seri No: 1) 31/12/2005 tarihli ve 26040 4. Mükerrer sayılı RG. 2 Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği 08/06/2005 tarihli ve 25830 sayılı RG 3 Genel Bütçe Muhasebe Yönetmeliği 4 Merkezî Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği 5 Muhasebe Yetkilisi Mutemetlerinin Görevlendirilmeleri, Yetkileri, Denetimi ve Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik 6 İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar 31/12/2005 tarihli ve 26040 3. Mükerrer sayılı RG. 7 İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik 8 İç Denetçi Adayları Belirleme, Eğitim ve Sertifika Yönetmeliği 08/10/ 2005 tarihli ve 25960 sayılı RG. 9 Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik (6/1/2006 tarih ve 2006/9972 sayılı BKK) 8/02/2006 tarihli ve 26084 sayılı RG. 10 Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik (30/12/2005 tarih ve 2005/9912 sayılı BKK) 11 Ön Ödeme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik (30/12/2005 tarih ve 2005/9913 sayılı BKK) 21/01/2006 tarihli ve 26056 sayılı RG. 12 Devlet Muhasebesi Standartları Kurulunun Yapısı ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik 13/05/2005 tarihli ve 25814 sayılı RG. 13 Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği 10/03/2006 tarihli ve 26104 sayılı RG. 14 Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik 17/03/2006 tarihli ve 26111 sayılı RG. 55 17/3/2006 tarihi itibarıyla. 58 5018 sayılı Kanuna paralel olarak 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile nüfusu elli binin üzerindeki belediyelerin, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile de il özel idarelerinin stratejik plan, performans planı ve faaliyet raporu hazırlamakla yükümlü kılınmalarına yönelik düzenlemeler yapılmıştır. 2.6.2. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi ile Kamu İhalelerinin Zayıf Yönleri Komisyon çalışmalarında, kamu mali yönetimi reformunun, kamu yönetiminde yürütülen reformun önemli ayaklarından birisi olması dolayısıyla diğer alanlardaki reform çabalarıyla ilişkisi, uyumu ve uygulamaya geçiş süreci üzerinde durulmuştur. Sistemin hayata geçirilmesinde aşağıda değinilen sorun alanlarının ortadan kaldırılması için stratejiler geliştirilmediği ve gerekli önlemler alınmadığı takdirde, sistemden beklenen sonuçlara ulaşmanın zor olacağı değerlendirilmektedir. 2.6.2.1. Kamu Yönetimi ve Mali Yönetim Reform Sürecinin ve Yeni Sistemin Tasarımındaki Eksiklikler Özel İhtisas Komisyonu çalışmalarında tespit edilen kamu yönetimi ve mali yönetim reform sürecinin ve yeni sistemin tasarımındaki eksiklikler aşağıdaki gibidir. 2.6.2.1.1. Reform Yönetimi ve Geçiş Sürecinin Planlanmasına İlişkin Sorunlar Kamu yönetiminde yürütülen reform süreçlerinin yönetimi için, farklı alanlarda yürütülen reformlar arasında aynı yönde ve güçlü bir uyumun sağlanması gerekmektedir. Reform çalışmalarında, bu çabaların temel ilkelerinden olan katılımcılık, saydamlık ve hesapverebilirlik ilkeleri zemininde gerçekleştirilmesine yönelik sistemli bir altyapı kurulamamıştır. Reform yönetimi konusunda ortak akıl ve vizyon varlığı, geçiş döneminin iyi planlanması ve buna ilişkin bir stratejinin ve bizzat reform sürecinin yönetimi için hesap verme sorumluluğuna yönelik bir çerçevenin oluşturulması önem arzetmektedir. Bu noktada, genelde kamu yönetimi reformunun, özelde kamu harcama ve kontrol sistemi reformunun amaç ve hedeflerini, reform sürecinde yer alanların görev, yetki ve sorumluluklarını gösteren ve hazırlık ve uygulama aşamalarına ilişkin takvimi içeren en üst düzeyde (Bakanlar Kurulu) yürürlüğe konulmuş bir politika metni ve reform stratejisi bulunmamaktadır. Bu durum, reformun anlaşılamaması, sahiplenmenin zayıf kalması, uygulanabilir bir yapının oluşturulamaması gibi problemlere yol açabileceği ve reform çabalarının hesapverebilir bir nitelik arz etmemesi nedeniyle yeni sistemin uygulamaya konulmasında bazı sorunların ve reformun ana ekseninden bazı sapmaların ortaya çıkabileceği düşünülmektedir. Geçiş sürecinde yapılacak yasal ve idari düzenlemeleri, bunları hazırlamakla görevli idareleri ve hazırlanma sürelerini, bu süreçte izlenecek yöntemleri gösteren bir reform 59 stratejisinin hazırlanarak kamuoyuna duyurulması, belirli periyotlarla güncellenmesi ve ulaşılan sonuçların değerlendirilmesi şeklinde bir uygulama gerçekleştirilememiştir. Reformun sağlıklı olarak hayata geçirilmesinde yönetim kademeleri ve toplumun değişik kesimleri arasında gerekli etkileşim sağlanamamıştır. Reform sürecinin sağlıklı işlemesinde karşılıklı etkileşimin güçlendirilmesi önem taşımaktadır. Reform sürecinin bileşenlerini oluşturan kanunların hazırlık çalışmalarının ve bu çalışmalar sonucunda oluşturulan taslak metinlerin kamuoyunda yeterince tartışmaya açılmaması ve kamuoyundan gerekli ve yeterli geribildirimin ve katkının alınmamış olması, reformun sahiplenilmesi, desteklenmesi ve buna uyumun sağlanmasını ve ilgili taraflarca önemsenmesini olumsuz yönde etkilemiştir. Reform sürecinde, temel karar alma süreçlerine ilgililerin müdahil olabilmelerini mümkün kılacak saydamlık ve katılımcılık düzeyine erişilmesi gerekmektedir. Diğer taraftan, Maliye Bakanlığınca hazırlanan ikincil mevzuat taslakları kamuoyuyla paylaşılmışsa da konuların teknik bir mahiyet arzetmesi ve kamuoyunda o düzeyde bir bilgi birikiminin olmayışı, katılımcılığın olması gereken düzeyde sağlanamamasına yol açmıştır. Uluslararası iyi uygulama örnekleri incelendiğinde, reformların gerçekleştirilmesinde genellikle aşamalı geçiş yönteminin tercih edildiği ve reform bileşenlerinin bir eylem planına bağlı olarak belli bir sırayla gerçekleştirildiği ve başarıya ulaşıldığı görülmektedir. Ancak, ülkemizde bu şekilde bir geçiş süreci planlamasının yapılmadığı görülmektedir. 2.6.2.1.2. Kamu Mali Yönetimi Reformunun Diğer Reformlar ve Yasal Düzenlemelerle Uyum Düzeyinden ve Koordinasyondan Kaynaklanan Sorunlar Geçiş sürecinde eş zamanlı bir vizyonun mevcut olmadığı söylenebilir. Kamu mali yönetimi alanında reform yapılmadan önce, mali yönetim sistemine zemin teşkil eden kamu yönetimi reformunun gerçekleştirilmiş olması gerekli iken, kamu mali yönetimi reformundan sonra kamu yönetimi reformu çalışmalarına başlanmıştır. Reformun bir parçası çok hızlı gelişip gerçekleşirken diğeri veya diğerleri bunu desteklememiştir. Kamu harcama ve kontrol sistemine ilişkin reform, 5018 sayılı Kanunun hazırlanması ve yürürlüğe konulması ile sınırlı değildir. Diğer mevzuatta kamu harcama ve kontrol sisteminde yapılan değişiklik ile paralel birtakım değişiklikler yapılması gerekmektedir. Bu noktada, kamu yönetimi-kamu mali yönetimi-personel yönetimi mevzuatı arasındaki uyum kadar idarelerin teşkilat kanunlarında, Meclis içtüzüğünde ve dış denetim birimlerinin mevzuatında birtakım değişiklikler yapılması gerekmektedir. 60 Sistemin uygulamaya konulmasında olmazsa olmaz denilebilecek başta idarelerin teşkilat kanunları ve Sayıştay Kanunu olmak üzere ilgili mevzuatta yapılması gereken değişiklik ve düzenlemelerin yapılamamış olması, sistemin tam olarak uygulanamaması ve belirlenen amaçlara ulaşılamaması ihtimalini ortaya çıkarmaktadır. Sayıştayın mevcut kurumsal yapısının sağlıklı işlediği ve yeni düzenlemelere kolaylıkla uyum sağlayabileceği yönünde yaklaşımlar mevcut olsa da Sayıştayın stratejik öncelikleri ve yapılanmasına ilişkin tereddütler mevcuttur. Yeni mali yönetim ve kontrol sisteminde orta vadeli program, orta vadeli mali plan, SP ve PEB mekanizması kurularak plan-bütçe ilişkisinin güçlü bir şekilde sağlanması amaçlanmakta, ancak, bunun nasıl sağlanacağı belirsiz kalmaktadır. Yine, sistemde var olan kalkınma planı ve yıllık programlar ile yukarıda belirtilen yeni sistemdeki belgeler arasında uyumun ve etkileşimin çerçevesinin belirlenmesi gerekmektedir. Bütçe hazırlığında esas alınan belgelerin çokluğu da sorun teşkil etmektedir. Kalkınma planı, yıllık program, orta vadeli program, orta vadeli mali plan, SP ve performans programı gibi belgelerin tümünün bütçe hazırlığında esas alınması zorunluluğu, bütçe hazırlama sürecinde rol alan aktörlerin iş yükünü artırmaktadır. Bu durum uyum sorunu yaratmanın yanı sıra bütçe hazırlıklarının koordinasyonunu güçleştirmektedir. SP ve PEB konusunda bir geçiş takviminin Kanunda öngörülmemiş olması, sözkonusu sistemlerin uygulanmasında önemli bir zaaf noktası oluşturmaktadır. 5018 sayılı Kanunla öngörülen geçiş sürecinde gerekli mevzuat düzenlemelerinin zamanında hazırlanmamış olması, yeni sistemin bütün kurum ve kurallarıyla uygulanmasını ve kendisinden beklenen amaç ve hedeflerin gerçekleşmesini engellemektedir. Bu durum yeni sistemin, diğer mevzuatla tam olarak uyumlaştırılmaksızın, ikincil düzenlemeler tamamlanmadan ve kamu idarelerince gerekli hazırlıklar yapılmadan bir takım eksiklikleriyle uygulamaya konulmasına sebep olmuştur. 5018 sayılı Kanunda öngörülen mali yönetim ve kontrol sistemiyle, yerel yönetimler için de bir çerçeve oluşturulmaktadır. Son dönemde çıkarılan yerel yönetimlerle ilgili yasal düzenlemelerde de (Belediye Yasası, Büyükşehir Belediyeleri Yasası ve İl Özel İdareleri Yasası) 5018 sayılı Kanun ile getirilen yeni yönetim anlayışı ile araçlarına ilişkin kurum ve ilkelere yer verilmiştir. Ancak, bu düzenlemeler, tüm kamu idare ve kurumlarını standart bir çerçeve oluşturma amacı taşısa da, yerel yönetimlerin ölçek ve tür bakımından farklılıklarından kaynaklanan standartlaştırma probleminin dikkate alınması gerekmektedir. Kamu mali yönetimi ve diğer alanlarda yürütülen reform uygulamaları, merkezi idareler arasında olması gereken koordinasyonun, gerektiği ölçüde yürütülemediğini açıkça 61 ortaya çıkarmıştır. Örneğin, yerel idarelerin hazırlayacakları stratejik planların hazırlanması konusunda bazı yerel idarelerin, DPT’nin sorumluluk alanına girmemekle birlikte, yoğun bir biçimde DPT’den bilgi ve yardım talebinde bulunmalarına rağmen, bazı yerel idarelerin ise stratejik planlarını danışmanlık firmalarına yaptırma eğiliminde oldukları gözlemlenmektedir. Yerel idarelere ilişkin mevzuat, stratejik planların hazırlanmasından sonra uygulanabilmesi için ilgili olduğu yıl başından önce performans programı hazırlamalarını öngörmektedir. Bir başka deyişle, yerel idareler 2007 yılında performans programlarını uygulamak durumundadırlar. Performans programlarının Maliye Bakanlığının belirleyeceği çerçeve içinde oluşturularak 2007 yılına yetiştirilebilmesi için merkezi kuruluşlar arasında yoğun bir işbirliği ve koordinasyonun bulunması gerekmekte ve bunun kısa ve uzun vadede istikrarlı olarak sağlanması önemlidir. Yeni sistemin uygulanmasında koordinasyon sağlamak üzere Başbakanlık tarafından 2005/10 sayılı Genelge yayımlanmıştır. Bu Genelge uyarınca Maliye Bakanlığının koordinasyonunda tüm kamu idarelerinde “Değişim Yönetimi Ekip”leri oluşturulmuş olmasına karşın, sistemin üst düzey yöneticiler tarafından yeterince sahiplenilmemesi istenen düzeyde sonuç alınmasını engellemiştir. 2.6.2.1.3. Kamu Harcama ve Kontrol Sisteminin Unsurları Arasındaki Tasarım Problemleri Yeni kamu harcama ve kontrol sisteminde birbirini besleyen süreçlerin tasarımında bazı sorunlar bulunmaktadır. Kanunda PEB’in tanımı yer almamaktadır. Bu kapsamda SP ve PEB’in odak noktaları, birbiriyle ilişkisi, çerçeveleri yasal düzenlemeyle netleştirilmemiştir. SP çalışmaları ile PEB çalışmalarının ayrı kurumların koordinasyonunda yürütüldüğü de dikkate alındığında, SP ve PEB’in hayata geçirilmesinde, bunların bütünlüğünün farklı anlama ve algılamalara yol açmayacak şekilde netleştirilmesi ve aralarındaki geçişin belirlenmesi gerekmektedir. Stratejik planların hazırlanmasında; plan amaç ve politikalarının farklı kurumlar arasında olması gereken uyumun ve genel düzeyde hazırlanan stratejik planlarla alt düzeyde hazırlanan (ulusal-bölgesel, hükümet-idareler) stratejik planlar arasındaki uyumun nasıl sağlanacağı ve stratejik plan-bütçe ilişkisinin nasıl kurulacağı ve bunlarda yer alan önceliklerin OVP ve OVMP’ye nasıl yansıtılacağı ve çok yıllı bütçeleme yaklaşımı çerçevesinde politikalara yukarıdan aşağıya kaynak tahsisinin nasıl yapılacağı belirsizlik taşımaktadır. 62 Performans ölçümü ve performans değerlendirmesi kendi başına bağımsız bir amaç değildir. Esasen performansa dayalı bir bütçe sisteminin işlevsel varlığının temel bazı ön koşulları vardır. Plan, program ve bütçelerin, ekonomik ve sosyal politikaları, stratejik öncelikleri hem makro seviyede hem de kuruluş düzeyindeki izdüşümleri ile kavrayabilmesi önem arzetmektedir. Yine, program esasına dayanmayan bir bütçe sisteminde, sosyo-ekonomik stratejilerin ve politikaların mali aracı olmaktan çıkarak bütçe kalemlerine ve performans hesaplarına odaklanan teknik bir çalışma mahiyeti alabilecektir. PEB’in uygulanmasında; performans bilgi sisteminin nasıl ve hangi kriterlerle oluşturulacağı, faaliyet raporları ve performans denetimi ilişkisinin nasıl kurulacağı, hizmet üretiminde ve kaynak kullanımında etkinliğin sağlanamaması durumunda yönetime ne tür yaptırımlar getirileceği veya hedeflere ulaşılması durumunda sistemi güçlendirecek ödüllendirmenin nasıl olacağı, personel yönetimi ile bütçe açısından bu ilişkinin nasıl kurulacağı, ödüllendirme ve cezalandırmanın nasıl bir usule bağlı olduğu, bu yaptırımlarda iç ve dış denetimin ne gibi bir fonksiyon üstleneceği konusunda da belirsizlikler mevcuttur. Vatandaş memnuniyetinin ilişkilendirildiği önemli unsurlardan birisi, kamu hizmetlerinin kalitesi ve kamu hizmet üretimindeki çıktılardır. Kamu birimlerinin performansının (özellikle verimliliğin) sağlıklı bir şekilde ölçülmesi ve değerlendirilmesi PEB’in ve performans denetiminin en önemli unsurlarından biridir. Uluslararası çalışmalarda kamu sektörünün verimliliğinin ölçülmesine yönelik birtakım çalışmalar yapılmış olmasına karşın, tam kamusal malların ve hizmetlerin niteliğinden ve kalite ölçüm zorluğundan kaynaklanan ölçüm problemleriyle karşılaşılmaktadır. Bu konuda, ulusal hesap sistemlerinin önemli bir fonksiyonu bulunmaktadır. Son zamanlarda, ülkemizin ulusal hesap sistemleri belirli bir kaliteye ulaşmış ve standarda kavuşmuş olmakla beraber, hesapların daha iyi kalitede veri üretilebilmesini mümkün kılacak şekilde iyileştirilmesi ve gösterim farklılıkları dolayısıyla geçmiş verilerin düzeltilmesine ve verilerin toplanmasına ilişkin hala birtakım sorunlar bulunmaktadır. Diğer alanlarda yürütülen reform çalışmalarında yer alan performansa ilişkin düzenlemelerin, PEB ile uyum içerisinde ve bu süreci destekleyecek şekilde tasarlanması ve oluşturulması gerekmektedir. Bu konuda yeterli sayıda ve nitelikte personel istihdamı ihtiyacı bulunmaktadır. Bütçe kodlaması, uluslararası kuruluşların tavsiyeleri ve uluslararası standartlar da dikkate alınmak suretiyle uygulamaya konulmuştur. Ancak, politika-bütçe ilişkisinin güçlendirilmesinde; uygulanması amaçlanan politika bileşenlerinin bütçede görülmesi ve 63 izlenmesi ve yukarıdan aşağıya politikaların maliyetlendirilmesi bakımından mevcut uygulamanın iyileştirilmesi gerekmektedir. Parlamentoda bütçe görüşmelerinin kurumsal sınıflandırma üzerinden yürütülmesi hesap verme sorumluluğu açısından önem taşıyor olsa da politikaların tartışılması ve politikalara kaynak tahsisi açısından bir olumsuzluk arz etmektedir. Yeni sistemle idarelere kaynak yönetimi ve kontrolünde önemli esneklikler sağlanmaktadır. Ancak, yeterli mali disiplin sağlanmadan ve güçlü iç kontrol mekanizmaları oluşturulmadan, kamu idarelerine sağlanacak esneklikler mali yapıda bozulma ile sonuçlanabilmektedir. Diğer taraftan, gerek dış denetim kurumlarının gerekse teftiş kurullarının yapılandırılmasına ilişkin belirsizliklerin mevcudiyeti, yeni sisteme zihinsel hazırlığın ve adaptasyonun sağlanmasında önemli bir engel teşkil etmektedir. Mali yönetim ve kontrol sistemiyle yeni bir iç denetim sistemi oluşturulmuş, ancak mevcut denetim birimlerinin sistem içerisindeki yeri ve geleceği ile ilgili olarak herhangi bir düzenleme yapılmamıştır. Bu durum denetimin çok başlı ve koordineden yoksun olarak icra edildiği yönünde tartışma konusu olmuş olan ve ulusal programla çözülmesi taahhüt edilmiş bulunan denetim sistemi probleminin çözümüne katkı sağlamada yetersiz kalmakta ve problemi daha da derinleştirmektedir. Kamu yönetimi reformu çerçevesinde iç denetim alanında yapılması öngörülen düzenlemeler, 5018 sayılı Kanunda yer alan bu alandaki düzenlemelerden farklılık arzetmektedir. Ayrıca kamu yönetimi çalışmalarında da mevcut denetim birimlerinin varlığı, rolü ve fonksiyonu konusunda net bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu durum iç denetim sisteminin tasarımındaki problemlere işaret etmektedir. İç denetçiler ile mevcut denetim birimlerinin görev alanlarının uluslararası standartlara uygun olarak net bir şekilde belirlenmek suretiyle muhtemel yetki-görev çatışmalarının önlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir. 5018 sayılı Kanunda iç denetim alanına ilişkin yeterli düzenleme bulunmasına rağmen, kamu idarelerinde iç denetim birimleri kurulma zorunluluğunun olmaması ve birim kurma kıstasının ortaya konulmaması, iç denetim birimi bulunmayan idarelerde iç denetim faaliyetinin nasıl yürütüleceğinin belirlenmemiş olması önemli eksiklikler olarak ortaya çıkmaktadır. Diğer taraftan Kanun 01.01.2006 tarihi itibariyle yürürlüğe girmiş olmakla birlikte, henüz iç denetime ilişkin ikincil mevzuatın tamamlanmamış olması, iç denetçilerin atanmamış olması ve iç denetim birimlerinin kurulması yönünde herhangi bir işlem 64 yapılmamış olmasının özellikle 2006 yılı için kamu harcama ve kontrol sisteminin bir bütün halde uygulamaya konulmasını engelleyeceği düşünülmektedir. Öte yandan, İç Denetim Koordinasyon Kurulunun üyeliğinin asli ve sürekli bir görev olmaması, Kurulun iç denetim konularına gereği gibi yoğunlaşamamasına neden olmaktadır. İç denetimin günlük ve sürekli faaliyetlerini yürütecek güçlü bir organizasyon da oluşturulmamıştır. Kamu mali yönetim anlayışının 5018 sayılı Kanunla değiştirilmiş olması, dış denetim anlayışında değişimi de zorunlu hale getirmektedir. Sayıştayın kendisinden beklenen dış denetim fonksiyonunu gereği gibi ifa edebilmesi için bir takım yasal ve kurumsal düzenlemeler yapılması ihtiyacı bulunmaktadır. Ülkemizde döner sermaye işletmeleri, Parlamento denetimine tabi olmaksızın, farklı mevzuata ve uygulamalara göre faaliyet göstermekte ve bu durum mali disiplinden sapmalara yol açmaktadır. 5018 sayılı Kanunda döner sermaye işletmeleri ve fonların bütçelerinin, ilgili idare bütçesi içerisinde yer alması ve 31.12.2007 tarihine kadar tasfiye edilmeleri öngörülmüş, ancak 5436 sayılı Kanunla döner sermaye işletmelerinin anılan tarihe kadar yeniden yapılandırılmasına yönelik düzenleme yapılmıştır. Bu düzenlemeyle, fonların ve döner sermaye işletmelerinin tasfiye edilmesi yerine, fonların aynen muhafazası ve döner sermaye işletmelerinin yeniden yapılandırılması öngörülmüştür. Döner sermaye ve fonların, ilgili idarelerin bütçesinde ne şekilde yer alacağı ve bütçe hazırlama ve uygulama süreçlerine tabi olup olmayacağı hususu belli olmadığı gibi, Kanunda döner sermaye işletmelerinin nasıl yapılandırılacağına ilişkin herhangi bir düzenleme de yapılmamıştır. Ayrıca, dünya uygulamalarına ve Türkiye değerlendirmelerine yer verilen bölümlerde değinilen diğer hususların da göz önünde bulundurulması gerekmektedir. 2.6.2.2. Kamu İdarelerinin Sistem Dışına Çıkma Eğilimi Yeni kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri alanında yürütülen reformun sürdürülebilirliği açısından sistem dışına çıkma eğilimi önemli bir sorun teşkil etmektedir. Kamu harcama ve kontrol sistemi, kapsama dahil kamu idarelerinde bütçelerin hazırlanması ve uygulanması, kamu alımları, işlemlerin muhasebeleştirilmesi, sonuçların raporlanması ile kontrol ve denetiminde uygulama birliğini sağlamaya yönelik olarak yeni kurallar konulduğundan dolayı, kamu idareleri için alışılmış hareket esnekliğini kısıtlamaktadır. Bu durum ilgili kamu idarelerinin direnciyle karşılaşma sonucu doğurabilecektir. Kamu idareleri sistemin kapsamı dışına çıkmak veya günlük sorunların çözümü için istisna hükümleri ihdas ettirmek için çaba harcayabileceklerdir. Kamu 65 idarelerinin bu eğilimleri, yeni sistemin etkin ve istikrarlı bir şekilde uygulanmasının önündeki engellerdendir. 5018 sayılı Kanunun kapsamı genel yönetim olarak ortaya konulmuş ve genel yönetimin kapsamı, kamu idarelerinin dahil olacakları bütçe türlerine göre tek tek sayılması suretiyle belirlenmiştir. Kanun kapsamına dahil olacak kamu idarelerinin belirlenmesinde göz önünde bulundurulması gereken kriterlerin belirlenmemiş olması, kamu idarelerinin mevzuat dışına çıkma eğilimlerini ve ihtimallerini güçlendirmektedir. Diğer taraftan, çeşitli kanunlara56 eklenen bazı hükümlerle idarelerin veya bazı faaliyetlerin sistem veya kayıt dışına çıkarılmasına yönelik düzenlemeler (5335 sayılı Kanun, 5454 sayılı Kanunun geçici 1 inci maddesi, 5437 sayılı Kanunun 31/c maddesi gibi.) yapıldığı görülmektedir. Kamu mali yönetimi, kamu yönetiminde hakim olan örgütlenme ve yönetim yaklaşımına paralel yürütülmek durumundadır. Ancak, kamu mali yönetiminin yapılanmasında üretilen kamu mal ve hizmetlerine göre sistematik, belirli ilkelere dayalı bir örgütlenme anlayışı olmadığından ve buna güçlü yasal bir çerçeve kazandırılamadığından, uygulamada, idareler yaptıkları hizmetlere veya kamu yönetiminin örgütlenme yapısına göre değil, tabi oldukları bütçe türüne göre sınıflandırılmaktadır. Diğer taraftan, devletin fonksiyonel analizi ve dolayısıyla kamu kurum ve kuruluşlarının görev tanımlarının çok açık bir şekilde yapılmamış olması nedeniyle bazen dağınık ve hizmet tekrarlarını da içerecek şekilde hizmet sunumunu ortaya çıkarmakta ve kamu yönetiminde yapısal bir verimsizliğe ve kamu kaynaklarının kullanımında israfa ve etkinsizliğe neden olmaktadır. 2.6.2.3. Değişimdeki Yapısal Sorunlar Ülkemizde kamu yönetimi ve kamu mali yönetimi yapısı ve anlayışı merkeziyetçi bir nitelik taşımaktadır. Yeni kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi ise merkeziyetçi olmayan ve yetki devri esasına dayanan bir model üzerine kurulmaya çalışılmıştır. Kamu yönetimi yapısı ve anlayışında da bu yönde bir değişimin henüz gerçekleştirilmemiş olması kamu yönetimi ile kamu mali yönetimi arasında uyumsuzluk yaratmaktadır. Diğer taraftan, yeni kamu mali yönetimiyle gerçekleştirilmesi hedeflenen yapısal değişimin, yönetim kültürüne de yansıması gerekmektedir. Kamu yönetimi ve kamu mali yönetimi yapısı ve anlayışında değişim sağlanması için, mevzuat değişikliğinin yanı sıra 56 Bazı kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde değişiklik yapılmasına dair çıkarılan bazı kanunlar, kamuoyunda “torba kanun” olarak ifade edilmektedir. 66 yönetim kültürü değişikliğine de ihtiyaç bulunmaktadır. Yönetim kültüründeki değişiklik, mevzuat değişimden daha zordur ve uzun bir süre gerektirmektedir. Yeni kamu mali yönetim ve kontrol sistemi, kamu idarelerine yetki devredilmesi ve uygulamanın kamu idarelerinin kendi içinde kontrol edilmesi ve denetlenmesi esası üzerine kurulmuş bulunmaktadır. Uluslararası alandaki eğilim de bu yöndedir ve idarenin içinde kontrol ve denetim unsurları güçlü bir şekilde yer almaktadır. Ülkemizde mali kontrol ve mali denetim sistemi ise idare dışında örgütlenmiştir. Mali yönetim, kontrol ve denetim sisteminin idare içinde örgütlenmesi şeklindeki bu yeni modelin, uygulamanın ilk yıllarında tarafların rol ve sorumluluklarını algılayamamaları veya benimsememeleri nedeniyle sorun yaratacağı değerlendirilmektedir. 5018 sayılı Kanun özellikle stratejik planlar, performans esaslı çok yıllı bütçeler, saydamlıkla ilgili düzenlemeler ve iç ve dış denetimin birbirinden ayrılması gibi mekanizmalarla, siyasi ve yönetsel sorumluluğun ayrıştırılması ve siyasi mülahazalarla bütçe uygulama sürecinde yapılan müdahalelerin olumsuz etkilerinin ortadan kaldırılması hedeflemiş bulunmaktadır. Kamu yönetimi yapısı ve yönetim kültürü değişimi bu açıdan da önem arzetmektedir. Bir önceki bölümde kamu yönetimi örgütlenmesine ilişkin olarak değinilen, devletin fonksiyonel analizi ve kamu idarelerinin görev tanımlarının açık bir şekilde yapılmamış olması sonucunda kamu kurumları arasında oluşan görev ve yetki çatışmaları nedeniyle değişime yönelik bir direnç oluşmaktadır. 2.6.2.4. Yeni Sisteme İlişkin Beşeri ve İdari Kapasite Eksikliği Yeni sistemi uygulayacak olan idarelerin mevcut beşeri ve idari kapasitelerinin nitelik ve nicelik olarak yeni sistemin ihtiyaçlarına cevap verebilecek durumda olmadığı, bu durumun sistemin etkin bir şekilde uygulanmasında ve istenen sonuçlara ulaşılmasında önemli bir zaaf noktası oluşturduğu değerlendirilmektedir. Kamu mali yönetiminin uygulamaya konulmasında, iki yıllık hazırlık dönemi geçmesine rağmen kurumların bu geçişe adapte olamadıkları, getirilen değişikliklerin kurumlarca anlaşılamadığı ve kurumlar tarafından gerekli geri bildirimin reformun yürütücüsü merkez kurumlara sağlanamadığı görülmektedir. Bu husus, düzenlemelerin kamu yönetim sisteminde kurumsal yapı, iş, işlem ve süreçlerinde meydana getireceği etkilerin hesaplanmasına ilişkin idari kapasite eksikliğine işaret etmektedir. Uygulayıcı idareler kadar, Başbakanlık, Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı ve DPT Müsteşarlığı gibi reformun yürütülmesinden sorumlu merkezi kurumlar da bu yeni yönetim anlayışını özümsemek, bu anlayışa uygun ayrıntılı uygulama stratejileri geliştirmek ve bunları 67 kamuoyuyla paylaşmak ve tartışmak durumundadırlar. Ancak, merkezi kurumların bu yeni anlayışa uygun yeterli bir çalışma içerisinde olmadığı, genel anlamda kendi kurumsal beşeri ve idari kapasitesini istenen ölçüde geliştiremedikleri ve diğer kamu kurumlarının da beşeri ve idari kapasitelerinin geliştirilmesine yönelik sistemli bir bilgilendirmede bulunamadıkları ve bu yönde bir strateji oluşturamadıkları görülmektedir. Özellikle, yerel yönetim reformuna ilişkin geçiş sürecinin kısa tutulması da dikkate alındığında, yerel idarelerle ilgili sorumlulukları bulunan merkezi idarelerin kendi beşeri ve idari kapasitelerini geliştirme, reforma ayak uydurma ve bu süreçte liderlik etme konusunda geri kaldıkları görülmektedir. Harcama, kontrol ve denetim sürecinde yer alacak personelin eğitime tabi tutulacağı Kanunda belirtilmiştir. Maliye Bakanlığınca seminer ve paneller düzenlenmiş ve iç kontrol, iç denetim ve muhasebe alanında eğitim faaliyetleri gerçekleştirilmiş olmakla birlikte, yeni kamu harcama ve kontrol sisteminin genel yaklaşımına ve temel ilkelerine ilişkin olarak kamu idarelerinde ve kamuoyunda önemli bir bilgi eksikliğinin bulunduğu görülmekte olup, bu yöndeki eğitim ihtiyacı devam etmektedir. Sistemin uygulamasını geliştirmek üzere dış denetim alanında Sayıştay, iç kontrol ve iç denetim alanında Maliye Bakanlığı tarafından AB fonlarından finanse edilen eşleştirme projeleri ve bütçe hazırlık sürecinin güçlendirilmesi amacıyla “MATRA” projesi yürütülmekle beraber, çok daha kapsamlı kapasite geliştirme programlarının oluşturulması şarttır. İdarelerde, karşılaşılan sorunlara çözüm geliştirme yeteneğinin artırılması amacıyla, yönetim anlayışında ve kültüründe değişiklik gerektiren, sonuç odaklı ve performans yönelimli SP ve PEB gibi araçların kullanılması ve bütün süreçlere entegre edilmesi gerekmektedir. Bu bakımdan, sorunların yerinde çözümlenmesine, analitik bakış açısının güçlendirilmesine ve stratejik yaklaşımın geliştirilmesine yönelik olarak da düzenleyici etki analizi gibi araçların politika oluşturma sürecinde sistematik olarak kullanılması gerekmektedir. Bu bakımdan, özellikle, orta-üst düzey yöneticilere yönelik seminerler, konferanslar ve eğitim programlarının düzenlenmesi, bunların sürekli hale getirilmesi gerekmektedir. Ayrıca, bu yönde kurum içi/kurumlararası etkileşimi güçlendirecek ve tecrübe ve bilgi aktarımını sağlayacak mekanizmaların oluşturulması gerekmektedir. İdarelerce mevzuata uygun olarak yerinde çözümlenebilecek bir çok sorun çoğunlukla, merkezi idarelere aktarılmakta ve çözüm, merkezi idarelerden beklenmektedir. Bu ise merkezi idarelerde ve özellikle reformun odağı durumundaki birimlerde iş yoğunluğuna neden olmaktadır. Bu husus, bizzat reform sürecinin kalitesini de etkilemektedir. Mali yönetimin yanında kamu yönetimin alanında da, uygulamada karşılaşılan sorunların doğru bir şekilde tanımlanması, bu problemlerin yerinde çözümlenmesi, bunlara etkili çözümler geliştirilmesi 68 ve sorunların çözümüne ilişkin uygulamaların hayata geçirilmesi için gerekli idari kapasitenin oluşturulması gerekmektedir. Diğer taraftan, yeni kamu harcama ve kontrol sisteminin sunduğu araçların ve getirdiği yaklaşımın temelinde yönetim sorumluluğu ilkesi yer aldığından, kamu yönetimi ve kamu mali yönetiminin iyi işlemesi için yönetim kültüründe hızlı bir değişimin gerçekleştirilmesi bakımından bu yönde bir motivasyonun oluşturulması gerekmektedir. Daha önceki bölümlerde belirtildiği üzere, İl Özel İdareleri, Büyükşehir Belediyeleri ve nüfusu elli binin üzerindeki belediyeler SP, performans planı ve faaliyet raporları hazırlamakla yükümlü kılınmakta, gerek bu idarelerin işlemlerini düzenleyen kanunlar gerekse 5018 sayılı Kanun yerel idareleri kamu yönetimi reformunun önemli bir parçası olarak kabul etmektedir. Ancak, bu idareler, beşeri ve idare kapasiteleri nedeniyle bu yeni yaklaşımın felsefesini algılamakta ve uygulamaya geçirmekte merkezi idarelere göre daha büyük sorunlarla karşılaşmaktadırlar. Geçiş döneminin yerel idarelerde daha kısa olması bu sorunları daha da artırmakta ve hazırlanacak bu dokümanların içeriğinin reform sürecindeki beklentilerin oldukça uzağında gerçekleşmesine neden olabileceği görülmektedir. Harcama sürecinde Maliye Bakanlığı merkez ve taşra birimleri ile Sayıştay tarafından yapılmakta olan ön mali kontrol işlemleri ortadan kaldırılmıştır. Harcama sürecinin planlanması, yürütülmesi ve kontrolü; gider mevzuatı, kamu ihaleleri ve kontrol teknikleri alanlarında uzman olmayan kamu idareleri personeli eliyle yürütülmek üzere bütünüyle kamu idarelerine bırakılmıştır. Maliye Bakanlığı ve Sayıştay tarafından yapılan ön kontrollerin sistemden çıkarılmış olması, iç denetim sisteminin yeterince güçlü bir şekilde kurulmamış olması ve dış denetimin yeni sisteme uygun olarak yasal alt yapısı ve organizasyonunun tamamlanmamış olmasının kamu idareleri faaliyetlerinin yeterli ve gerekli düzeyde denetlenmemesi sonucunu doğurabileceği yönünde endişeler bulunmaktadır. Sistemde yönetim sorumluluğu çerçevesinde üst yönetici ve harcama yetkililerince, uygun iç kontrol sistemleri oluşturulacağı ve etkin bir şekilde uygulanacağı öngörülmektedir. Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin yeterince caydırıcı olacağı varsayımı, harcama sürecindeki aktörlerin sorumluluk bilincini güçlendirecek mekanizmalardandır. Ancak, birtakım performans denetimi uygulamaları dışında bütünüyle mevzuata uygunluk denetimine yoğunlaşmış bulunan Sayıştay, yeni sistemin gereklerine ilişkin olarak yeniden yapılandırılmamış, beşeri ve idari kapasitesini geliştirmede yeterli ilerleme sağlayamamıştır. Sayıştayın denetim kapsamının genişletildiği gerçeği de dikkate alındığında, Sayıştay tarafından yapılacak dış denetimin yeterince caydırıcı olup olamayacağı tartışılması gereken bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Sayıştayın beşeri kapasitesini 69 yeni meslek mensubu alarak eğitmek suretiyle güçlendirmesi uzunca bir süreç gerektirecektir. Özellikle, sistemin yeni uygulamaya girdiği kısa dönemde denetim zafiyeti ortaya çıkabilecektir. Bu bakımdan, diğer kamu idarelerinde mali denetim görevi yürütmekte olan denetim elemanlarının Sayıştayda değerlendirilmesi yeni sistemin başlangıç döneminde ortaya çıkabilecek bu sorunun kısa vadede çözümlenebilmesine katkı sağlayabilecektir. Ancak, birtakım performans denetimi uygulamaları dışında bütünüyle mevzuata uygunluk denetimine yoğunlaşmış bulunan Sayıştay, 832 sayılı mevcut Kanunun elverdiği ölçüde 21.03.2006 tarihli ve 504 No’lu Genelge çerçevesinde bazı çalışmalar yapılmış olmakla birlikte yeni sistemin gereklerine ilişkin olarak yeniden yapılandırılmamış, beşeri ve idari kapasitesini geliştirmede yeterli ilerleme sağlayamamıştır. Sayıştayın denetim kapsamının genişletildiği gerçeği de dikkate alındığında, Sayıştay tarafından yapılacak dış denetimin yeterince caydırıcı olup olamayacağı tartışılması gereken bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Sayıştayın beşeri kapasitesini yeni meslek mensubu alarak eğitmek suretiyle güçlendirmesi uzunca bir süreç gerektirecektir. Özellikle, sistemin yeni uygulamaya girdiği kısa dönemde denetim zafiyeti ortaya çıkabilecektir. Bu bakımdan, diğer kamu idarelerinde mali denetim görevi yürütmekte olan denetim elemanlarının Sayıştayda değerlendirilmesi yeni sistemin başlangıç döneminde ortaya çıkabilecek bu sorunun kısa vadede çözümlenebilmesine katkı sağlayabilecektir. Ayrıca, idarelerin, mali yönetim ve kontrol sistemi ile ihale sürecinin iyi işlemesi için gerekli teknik ve fiziki ihtiyaçlarının da giderilmesi gerekmektedir. 2.6.2.5. Kamu İhaleleri Alanındaki Sorunlar Yeni sistemin kamu ihalelerine ilişkin kısmı sadece kamu alımları yönüyle düzenlenmiş, farklı finansman yöntemleri kullanılan kamu ihalelerine ilişkin herhangi bir düzenleme yapılmamıştır. Bu durum kamu mallarının elden çıkarılması, imtiyaz tanınması, kat karşılığı olarak verilmesi veya üçüncü kişilere bedeli mukabili kullandırılmasında farklı uygulama biçimlerinin sürdürülmesine neden olmuştur. Yap-işlet-devret, yap-işlet gibi değişik finansman yöntemleri ile yapılacak kamu alımları sistem bütünlüğü içerisinde düzenlenmemiş, bu yöntemler kamu alımları için yapılan yeni değişiklikler paralelinde gözden geçirilmemiştir. Ayrıca kamu idarelerinin kamu alımları alanında da, belirlenen sistemin dışına çıkma eğilimi içinde olması sorun teşkil etmektedir. Kanunun yürürlüğe girmesinin ardından bazı idarelere ya da bazı alımlara getirilen istisnai düzenlemelerde, 4734 sayılı Kanunun temel ilkeleri mevzuat bazında gözetilmekle beraber, rekabeti bozucu uygulamalardan kaynaklanan şikâyetler olmuştur. 70 Temel sorun kamu ihalelerini yürüten tüm tarafların temel ilkeleri hayata geçirecek uygun davranış kalıplarını tam olarak benimseyememeleridir. 4734 sayılı Kanunun temel ilkeleri mevzuat bazında gözetilmekle beraber, Kanunun yürürlüğe girmesinin ardından bazı idarelere ya da bazı alımlara istisnai düzenlemeler getirilmiştir. Ayrıca kamu idarelerinin kamu alımları alanında da, belirlenen sistemin dışına çıkma eğilimi içinde olması ve kamu ihalelerini yürüten tüm tarafların temel ilkeleri hayata geçirecek uygun davranış kalıplarını tam olarak benimseyememeleri sorun teşkil etmektedir. Kanunun yürürlüğe girmesinin ardından bazı idarelere ya da bazı alımlara getirilen istisnai düzenlemelerde, 4734 sayılı Kanunun temel ilkeleri mevzuat bazında gözetilmekle beraber, rekabeti bozucu uygulamalardan kaynaklanan şikâyetler olmuştur. İstisna kapsamında yer alsalar dahi, tüm idare ve alım çeşitlerinde şeffaflık, ayrımcılık yapmama, eşit muamele ilkelerine uygun davranılması gereği Avrupa Birliği Adalet Divanı kararlarında da vurgulanmaktadır. İhale sürecinin sonunda imzalanan sözleşmeler, kamu harcama sisteminin devamı niteliğindedir. Sözleşmelerin uygulaması ile ihale uygulamasının sonuçları hayata geçirilmiş olur. İhale süreci en iyi şekilde tamamlansa bile, sözleşmeler iyi yürütülmezse kamu kaynağının etkin bir şekilde kullanımı sağlanamaz. Sözleşme yönetimi diğer kamu harcamalarından farklılık gösterir. İhale sonucunda kamu idaresi ve yüklenici arasında imzalanan sözleşmeler esasen bir özel hukuk akdi niteliğinde olup, tarafları, Borçlar Kanunu’nun temel ilkeleri ve özel sözleşme hükümleri ile bağlıdır. Bu temel ilkeler arasında yer alan “sözleşme taraflarının eşit hak ve yükümlülüklere sahip olması” 4735 sayılı Kanunun temel ilkeleri arasında da yer almıştır. Bu evrensel ve sözleşme ilişkilerine temel teşkil eden ilkenin, tarafı, kamu idaresi olan sözleşmelere gereği gibi yansıdığı söylenememektedir. Sözleşmeler, kamu idaresinin ve yüklenicinin karşılıklı taahhüdünü göstermektedir. Bu sözleşme hükümleri ile bağlı olan sadece yüklenici değil, aynı zamanda kamu idaresinin kendisidir. Oysa uygulamada, kamu idarelerinin yükümlülüklerini yerine getirmesi noktasında bir takım sıkıntılar yaşanmaktadır. Örneğin yıllara sari olarak planlanan yapım işleri için yeteri kadar ödenek ayrılmadığından bir kısım işler tamamlanamamış, kalanı ise planlandığının aksine on yılları aşan sürelerde tamamlanabilmiştir. Sözleşme uygulamasında idare–yüklenici eşitliğinin göz ardı edilmesi ve kamu gücünün sözleşme kurallarına üstün tutulması, sözleşmenin tarafları arasındaki dengeyi bozmakta ve ihtilaflara sebep olmaktadır. 71 Yükleniciden tüm işlerini zamanında yapmasını, yapmadığı takdirde cezai şartlar getiren sözleşmelerde, hakkaniyete aykırı olarak süresinde ödenmeyen istihkaklarla ilgili herhangi bir düzenleme yer almamaktadır. 4734 sayılı Kanunla birlikte yürürlüğe giren 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu, ihale sonrası imzalanan sözleşmelere uygulanacak temel hükümleri içermektedir. Kamu ihale sürecindeki temel ilkelerin uygulamaya konulması, sözleşme uygulama aşamasında da önemini korumaktadır. Sözleşme yönetimi konusunda kamu idarelerinin başarılı bir performans sergileyemedikleri gözlenmektedir. Sözleşme yönetimi, sözleşme kurallarına üstünlük tanıyan, uygulandığı sözleşmeye hâkim taraflarca gerçekleştirilebilir. Önümüzdeki dönemde bu alanda çalışmalara ihtiyaç duyulmaktadır. Kamu ihaleleri alanında da, beşeri ve idari kapasitenin güçlendirilmesi ihtiyacı her aşamada kendini güçlü biçimde hissettirmektedir. 2.6.2.6. Parlamento Denetimi ve Dış Denetime İlişkin Sorunlar Ülkemizde, gerekli yasal çerçeve bulunmakla birlikte, uygulamada, parlamento denetimine yeterli önemin verilmediği değerlendirilmektedir. Plan ve Bütçe Komisyonunun iş yükünün çok fazla olması ve Komisyonun yeterli sayıda uzman ve teknik desteğe sahip olmaması nedeniyle, yeni sisteminin uygulanmasında önem arzeden parlamento denetiminin ayrı bir Komisyon eliyle yürütülmesi gerekmektedir. Bu çerçevede, TBMM’de Plan ve Bütçe Komisyonu ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonu ile kurulması önerilen kamu hesaplarıyla ilgili komisyonunun görev, yetki ve fonksiyonlarının birbirini tamamlayıcı mahiyette düzenlenmesi ve uzman personelle desteklenmesi gerekmektedir. Parlamento denetiminin ayrı bir Komisyon eliyle yürütülmesi suretiyle, etkin bir performans değerlendirme ve yönetim ve hesap verme mekanizmasının oluşturulması, yeni kamu harcama ve kontrol sisteminin sağlıklı bir şekilde işleyebilmesi için büyük önem taşımaktadır. Anayasa ve kanunların Sayıştaya vermiş olduğu görev ve yetkilerle Sayıştayın yürütmekte olduğu denetim faaliyetleri arasında ve toplumun ihtiyaçlarıyla Sayıştayın denetime bakış açısı arasında tam bir uyum sağlanamadığı söylenebilir. Sayıştay denetim gücünü ve kurumsal kapasitesinin büyük kısmını yargısal fonksiyonun icrasına yönelik olarak kullanmaktadır. Bu sebeple, mevzuat gereğince TBMM'ye sunulması gereken raporların Sayıştayın çalışmalarında ikinci planda kalması, Sayıştaydan beklenen hizmetlerdeki başlıca eksiklik olarak ortaya çıkmaktadır. 72 5018 sayılı Kanun ile genişletilen denetim kapsamı ve yeni görevler de dikkate alındığında, Sayıştayın daha etkin bir denetim kurumu haline getirilmesi, TBMM'ye ve kamuoyuna kamu gelir, gider ve mallarının kullanımı konusunda tarafsız, sağlıklı, doğru bilgi ve güvence verilmesini sağlayacak bir kurumsal önceliklendirme yapılması ve bu önceliklendirme doğrultusunda denetim kaynaklarının riskli alanlara ve Sayıştaydan beklenen fonksiyonlara aktarılması gerekmektedir. TBMM adına yapılan doğrudan ve dolaylı denetim modeli çerçevesinde iki ayrı dış denetim organının bulunması, denetimden kaçışa ve denetimde etkinliğin azalmasına neden olmaktadır. Bu bakımdan, sistemde tek bir dış denetim biriminin bulunması önem arzetmektedir. Kamu harcama ve kontrol sistemi düzenlenirken, Parlamento denetiminin daha etkin olarak icra edilmesi için gerekli olan TBMM İç Tüzüğü değişikliği gibi tamamlayıcı mevzuat ve kurumsal düzenlemelerin henüz yapılmamış olması önemli bir sorun alanıdır. Parlamento denetimini etkinleştirmek için gerekli yasal ve idari düzenlemelerin yapılması ve dış denetim sonuçlarını ayrıca değerlendirecek ve sonuca bağlayabilecek idari kapasitenin oluşturulması zorunluluğu vardır. 2.6.2.7. Kamu Mallarının Yönetim ve Denetimi Kamu kaynağının verimli bir şekilde kullanılmasında, başta satın alma olmak üzere diğer yollarla (bağış, hibe gibi) kamuya mal edilen taşınır ve taşınmazların yönetiminin de büyük bir önemi vardır. Taşınır ve taşınmazların yönetiminde görevli bulunanların, yeterli bilgiye sahip olmaması, kamu idaresi yöneticilerinin bu konuya gereği gibi önem vermemesi, yeterli kayıt ve kontrol mekanizmalarının bulunmaması bu alanda sorunlara neden olmaktadır. İç kontrol ve iç denetim mekanizmalarının işleyişinde devlet mallarının yönetim ve denetimine özel bir önem verilmesi gerekmektedir. Ayrıca dış denetim birimince de yapılacak denetimler sırasında taşınır ve taşınmazların denetimine ağırlık verilmesi gerekmektedir. 73 3. AB’YE KATILIM SÜRECİNİN ETKİLERİ 3.1. İLGİLİ ALANDA/SEKTÖRDE GENEL HATLARIYLA AB MÜKTESEBATI İlgili alanlarda genel hatlarıyla AB Müktesebatı aşağıdaki gibidir: 3.1.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi AB müktesebatında; kamu harcama ve kontrol sistemine ilişkin olarak; uluslararası alanda kabul edilmiş ve AB ile uyumlu ilkeleri, standartları ve AB fonlarının harcanması dahil, tüm kamu sektörünün iç kontrol sistemlerine uygulanması gereken kamu iç mali kontrol (KİMK) metodları yer almaktadır. Müktesebat özellikle, etkili ve şeffaf mali yönetim ve kontrol sistemleri (yeterli ön mali kontrol, süreç kontrolü ve işlem sonrası mali kontrol veya teftiş); işlevsel olarak bağımsız iç denetim sistemleri; ilgili idari yapıları (merkezi koordinasyon dahil); ayrıca yeni oluşturulmuş kamu iç mali kontrol sistemlerinin kalitesini değerlendirmek için işlevsel ve mali olarak bağımsız dış denetim düzenlemesi gerektirmektedir. Bu bölüm AB mali çıkarlarının korunması ve AB fonlarının dahil olduğu yolsuzluklarla mücadele konusundaki müktesebatı da kapsamaktadır. AB nin yapısal fonlarının yönetim ve kontrolü ulusal mevzuatın yanı sıra AB nin bu fonların kullanımına ilişkin özel mevzuatı (2001/438 sayılı Komisyon Düzenlemesi) ile düzenlenmiştir. AB bütçesinin uygulamasında 2003 yılına kadar 1977 tarihli Mali Tüzük uygulanmıştır. Bu Mali Tüzük hükümlerinin, kara Avrupası modelinin bir versiyonu olduğu kabul edilmektedir. Ancak, 1999 yılından itibaren yapılan çalışmalar sonucunda hazırlanan bağımsız uzmanlar raporunda (White Paper) kuzey Avrupa modeli yaklaşımının benimsendiği ve buna göre değişikliklerin yapılmasının önerildiği görülmektedir. Bu çalışmalar sonucunda 2003 yılından itibaren uygulanmak üzere yeni bir mali tüzük çıkarılmıştır. Bu yeni mali tüzük (1605/2002) ve bu tüzüğün uygulama ayrıntılarını gösteren tüzüklerde, hesapverebilirlik, saydamlık, esneklik, iç kontrol, iç denetim, harcama biriminin yönetim sorumluluğu kavramlarının ön plana çıktığı görülmektedir. Müzakerelere ilişkin olarak “Mali Kontrol” faslının açılması, kapanması ve izlenmesi konusunda bazı kriterler belirlenmiştir. Bunlar mali yönetim ve kontrol sistemini de kapsamak üzere, kaynakların elde edilmesi ve kullanımında yönetim sorumluluğunun sağlanması, sistem ve performans denetimi de yapabilecek olan fonksiyonel olarak bağımsız iç denetim fonksiyonu ve mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanında merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun varlığıdır. 74 AB tarafından, müzakere konularından mali kontrole ilişkin olarak aday ülkelerle yapılacak müzakerelerde, bazı temel şartlar aranmaktadır. Mali kontrol konusunda müzakerelerin açılabilmesi için; kamu gelir ve giderlerini bütünüyle kapsayan kamu iç mali kontrol prensiplerinde yeterli düzeyde ilerleme sağlanması, iç denetimin fonksiyonel bağımsızlığının yeterli düzeyde garanti edilmesi, yeterli düzeyde ön kontrol mekanizmaları, harcama birimlerinde iç denetim hizmetleri ve merkezi düzeyde kontrol ve denetim yöntemlerinin varlığı istenmektedir. Müzakerelerin kapatılabilmesi için ise; kamu iç mali kontrol sistemine ilişkin birincil ve ikincil mevzuatın kabul edilmesi, tatmin edici ön mali kontrol mekanizmaları, harcama birimlerinde iç denetim hizmetlerinin sağlanması ve merkezi uyumlaştırma birimlerinin kurulması ile ilgililerin eğitim programına tabi tutulması şartları aranmaktadır. İzlemeye alınacak temel konular ise birincil ve ikincil mevzuatın uygulamaya konulması, ön kontrol mekanizmaları, iç denetim hizmetleri ve merkezi uyumlaştırma birimlerinin çalışmaya başlaması, kontrol ve denetim rehberlerinin tamamlanması, katılım öncesi yardımlar için genişletilmiş merkezi olmayan uygulama sisteminin kabul edilmesi olarak sıralanmaktadır.57 AB Müktesebatı içinde üye veya aday ülkelerde uygulanacak muhasebe sistemi ile ilgili olarak zorlayıcı bir düzenleme mevcut değildir. AB Komisyonunun bütçe hazırlama, uygulama, raporlama ve kontrol süreçlerini belirleyen 1605/2002 sayılı Konsey Tüzüğü,58 üye veya aday ülkeler tarafından model olarak kullanılmaktadır. Sözkonusu Tüzük kamu harcama ve denetim sistemini düzenlemekte, AB Komisyonu tarafından yürütülecek faaliyetlerin bütçeleme esaslarını, işlemlerin tahakkuk esasına göre hesaplara kaydedilmesi, varlık ve yükümlülüklerin takip ve değerlemesi ile uygulama sonuçlarının raporlama ve kontrolüne ilişkin esas ve usulleri düzenlemiş bulunmaktadır. Harcama sürecinde yer alan aktörler ile bunların görev, yetki ve sorumlulukları da bu Tüzükte belirlenmiştir. 2003 yılında revize edilen "AB Muktesabatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı"nın "28- Mali Kontrol" başlıklı bölümünde AB ve uluslararası standartlarla uyumlu bir kamu iç kontrol sistemi oluşturulması amacıyla bir öncelikler listesi oluşturulmuş ve dört öncelikten biri de Sayıştaya ayrılmıştır. "Dış denetim alanının uluslararası standartlara uygun şekilde geliştirilmesi" biçiminde formüle edilen öncelik iki ana unsur halinde ele alınmıştır. Bu iki ana unsurdan biri, "dış denetim alanındaki AB normlarına, uluslararası standartlara 57 M.Sait ARCAGÖK, “Yeni Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminde Harcama Öncesi Kontrol”, 20. Maliye Sempozyumunda Sunulan Tebliğ. 58 Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 75 uygun mevzuat değişikliği yapılması", diğeri de "Sayıştay Başkanlığı'nın dış denetim kapasitesinin güçlendirilmesi"dir. Ulusal Programın mevzuat değişikliği ile ilgili bölümünde; "832 sayılı Sayıştay Kanununun mali kontrol alanındaki AB ve Uluslararası Yüksek Denetim Örgütü Denetim Standartlarıyla INTOSAI Denetim Standartları İçin Avrupa Uygulama Rehberi'nde yer alan temel esaslar dikkate alınarak yeniden gözden geçirilmesi, ihtiyaç görülmesi halinde gerekli yasal değişikliklerin yapılması öncelik arz etmektedir" ifadesine yer verilmiştir. AB tarafından kamu denetimi alanındaki “asgari şartlar” belirgin biçimde açıklanmış değildir. Bununla birlikte, AB belirli dokümanları referans kabul etmektedir. Bu dokümanlarda yer alan ilkelere uygun biçimde yapılan Sayıştay denetimi, AB’ye uyumda önemli değerlendirme kriterleri sayılabilir. Değerlendirme Kriteri sayılabilecek dokümanlar şöylece sıralanabilir: “INTOSAI Denetim Standartları ve Diğer Tavsiyeler”, “INTOSAI Denetim Standartlarına İlişkin Avrupa Uygulama Rehberleri”, “OECD-AB Ortak Girişimi SIGMA'nın "Yüksek Denetim Kurumları Kıyaslama Listesinde Yer Alan Koşullar”, “Avrupa Birliğine Aday Ülke Konumundaki Merkezi ve Doğu Avrupa Ülke Sayıştaylarının Entegrasyonu İçin Gereken ‘Ortak Temel Kriterleri Saptayan Çalışma Grubu’nun Tavsiyeleri”59 Bu dokümanlar, genel kabul görmüş denetim standartlarına geçişi kolaylaştıracağı düşünülen uluslararası yol gösterici ilkeleri ortaya koymaktadır. 3.1.2. Kamu İhaleleri Kamu alımları alanındaki AB Müktesebatı üç temel alanı kapsamaktadır: 3.1.2.1. Merkezi, Bölgesel ve Yerel Yönetimler Düzeyindeki İdarelerin Açtığı İhaleler (Klasik Direktifler) İhale mercileri, faaliyetleri sırasında gereksinimlerini karşılamak ve kamu hizmeti sunmak için iş, tedarik ve hizmet ihaleleri açmaktadırlar. Bu ihalelere ilişkin hükümler, 93/36/EEC, 93/37/EEC ve 92/50/EEC sayılı yönergelerin kapsamında yer almaktadır. 3.1.2.2. Su, Enerji, Ulaştırma ve Telekomünikasyon Sektörlerinde Faaliyet Gösteren İhale Mercilerinin Açtığı İhaleler 59 Detaylı bilgi için bkz. Çev. Baran Özeren, Cem Suat Aral, Avrupa’nın Entegrasyonu Bağlamında Yüksek Denetim Kurumlarının İşleyişiyle İlgili Öneriler, Eylül 2000, Recommendations concerning the Functioning of Supreme Audit Instituions in the Context of European Integration-Varşova/Aralık 1999 - Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri Sayıştayları ile Avrupa Sayıştayı Başkanlarının talebi üzerine hazırlanmış, Avrupa Sayıştayı, Arnavutluk, Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Hırvatistan, Letonya, Macaristan, Romanya, Slovenya, Slovakya ve Oturum Başkanı Polonya sayıştaylarının temsilcilerinden oluşan bir Çalışma Grubunca kaleme alınmış ve Prag toplantısında onaylanıştır. 76 Su, enerji, ulaştırma ve telekomünikasyon sektörlerinde faaliyet gösteren idareler tarafından açılan ihalelere ilişkin kurallar 93/38/EEC sayılı yönerge ile düzenlenmiştir. 3.1.2.3. AB Mevzuatının İhlali Halinde Mevcut Olması Gereken Başvuru ve İtiraz Usulleri Müktesebat, kamu ihalelerinin AB genelinde rekabete açılması, şeffaflığın sağlanması ve ayrımcılık yapılmamasının güvence altına alınmasını gerektirmektedir. Kamu ihalelerine itiraz usulleri, merkezi, bölgesel veya yerel yönetimler bünyesindeki ihale mercileri tarafından düzenlenen ihalelerle ilgili olarak 89/665/EEC sayılı yönergeyle; su, enerji, ulaşım ve telekomünikasyon sektörlerinde faaliyet gösteren kurumlar tarafından düzenlenen ihalelerle ilgili olarak da 92/13/EEC sayılı yönergeyle hüküm altına alınmıştır. Mevcut direktifleri konsolide amacıyla 30 Nisan 2004 tarihinde 2004/17/EC ve 2004/18/EC sayılı direktifler yayımlanmıştır. Üye ülkelerin bu yeni direktifleri kendi mevzuatlarına aktarabilmeleri için 31 Ocak 2006 tarihine kadar süre tanınmıştır. 3.2. AB MÜKTESEBATINA UYUMUN MEVCUT DÜZEYİ VE ÖNERİLER İlgili alanlarda genel hatlarıyla AB Müktesebatına uyumun mevcut düzeyi aşağıda değerlendirilmiştir. 3.2.1. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi Kamu harcama ve kontrol sistemine ilişkin olarak AB müktesebatına mevcut uyumun düzeyi ilerleme raporlarında gösterilmektedir. 2005 yılı İlerleme Raporunda; Türk kamu mali yönetimi ve kontrol sistemlerini modern kamu mali yönetim kavramları ve AB uygulamalarıyla uyumlu hale getiren Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 2003 yılında kabul edildiği ve Kanunun tüm maddelerinin, bütçe uygulamasıyla ilgili olanları hariç, 2005 yılında yürürlüğe girdiği belirtilmektedir. Kanunun tam uygulanmasını sağlamak için bütçe uygulamasıyla ilgili maddelerinin de yürürlüğe konulması ve ikincil mevzuatın da yayımlanarak yürürlüğe konulması gerektiği ifade edilmektedir. İç Denetim Koordinasyon Kurulunun kurulduğu, Başbakanlık tarafından Nisan 2005’te Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun yürürlüğe konulmasına dair hareket tarzına ilişkin bir genelge yayınlanarak, Maliye Bakanlığı’nın eşgüdümünde “Değişim için bir Yönlendirme Komitesi” oluşturulduğu, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde “Değişim Yönetim Ekipleri” kurulduğu hususları olumlu bir gelişme olarak belirtilmektedir. Raporda, 2005 yılında dış denetim alanında rapor edilecek yeni bir gelişme olmadığı hususuna da yer verilmiştir. 77 Raporda, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun denetim görevlerinin kamu idareleri, Maliye Bakanlığı ve Sayıştay arasında açık olarak ayrıştırılmasını sağladığı, Sayıştayı tüm kamu idarelerinde uluslararası denetim standartlarına göre mali, performans ve uygunluk denetimleri gerçekleştirmekle yetkilendirdiği, Sayıştayın ön mali kontrol işlevini ortadan kaldırdığı belirtilmektedir. Raporda ayrıca, Sayıştay tarafından yapılan denetimin kapsamı ve metodundaki değişikliklerin bir sonucu olarak ortaya çıkan ihtiyaçlara cevap verebilmek için, INTOSAI standartları baz alınarak revize edilen Sayıştay Kanununun zaman geçirilmeden kabul edilmesi gerektiği vurgulanmaktadır. Bunlara ilave olarak, şüpheli yolsuzluk vakaları ve katılım öncesi yardımı etkileyecek diğer usulsüzlüklerin ele alınmasından sorumlu olacak ve bunları Avrupa Komisyonu’nun dikkatine getirecek bir yolsuzlukla mücadele koordinasyon birimi kurulması gereğine işaret edilmiştir. Diğer taraftan raporda, Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi içindeki katılım öncesi fonları yönetmek için idari yapıların mevcut olduğu ve bu sistemin her türlü AB fonlarının yönetimi için yetkili olduğu belirtilmekte, ancak, bu kurumlarda yeterli sayıda personel olmamasının çalışmalarda önemli gecikmelere yol açtığı ve bu sorunun çözülmemesi halinde, bu kurumların yetkilerinin geri alınabileceği belirtilmektedir. Raporda değinilen bazı hususlara ilişkin önemli ilerlemeler sağlanmıştır. 5018 sayılı Kanunun bütçe uygulamasına ilişkin hükümleri 2006 yılı başından itibaren yürürlüğe girmiştir. 5428 sayılı Kanunla Anayasanın 160 ıncı maddesinde değişiklik yapılmış ve Sayıştayın görev alanı merkezi yönetim bütçesi kapsamına dahil kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler olmak üzere yeniden belirlenmiştir. Dış denetim alanında AB müktesebatına uyumun tam olarak sağlanabilmesi için Sayıştay Kanununun da değiştirilmesi gerekmektedir. Bu amaçla hazırlanan kanun teklifi TBMM Plan ve Bütçe Komisyonuna sunulmuş bulunmaktadır. Sayıştay denetiminin kapsamı gerek Kamu Mali Yönetim Reformu ve gerekse AB ye uyum sürecinin gerektirdiği adımlar dolayısıyla genişlemiştir. Böylece, genel yönetime dahil idarelerce kullanılan kamu kaynaklarının Parlamento tarafından eksiksiz denetlenmesi imkanı yaratılmış olmaktadır. Parlamentoda yasama çalışmaları devam eden Sayıştay Kanunu teklifinde de bu kapsam oldukça genişletilmektedir. Kamu harcama ve kontrol sistemi, kamu yönetiminin iyileştirilmesi ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması yönünde kamunun idari 78 mekanizmalarının ve beşeri kapasitesinin iyileştirilmesi içerikli olup yapısal bir nitelik taşımaktadır. AB tarafından önerilenler de, daha çok beşeri ve idari kapasitenin güçlendirilmesi ve süreçlerin iyileştirilmesine ilişkin hususlardır. Bu alanda, AB ye uyum sağlanması halinde ortaya çıkacak hususlara ilişkin herhangi bir etki analizine ihtiyaç görülmemiştir. Diğer ülkelerin talep ettikleri derogasyonlara ilişkin yeterli bilgi temin edilememiştir. 3.2.2. Kamu İhaleleri Kamu alımları alanındaki düzenlemeler ve uygulamanın AB müktesebatı ile uyumlaştırılması hususunda, 4734 ve 4735 sayılı kanunların kabul edilerek uygulamaya konulmasıyla büyük ilerleme sağlanmış olmakla birlikte, AB, bu alanda tam uyumun gerçekleştirilmesini talep etmektedir. AB, ayrıca reformdan sonra gerek Kamu İhale Kanunu gerekse diğer bazı kanunlarda yapılan değişiklikler neticesinde AB’ye uyumdan uzaklaşıldığını ifade etmekte ve bu değerlendirmelerine İlerleme Raporlarında yer vermektedir. 2004 yılı ilerleme raporunda; Hizmetler sektörü ve kamu alımları alanında bir anlaşmaya varılabilmesi için müzakerelerin 2003 ve 2004’te devam ettiği, ancak yavaş bir hızda gerçekleştiği, Türkiye’nin kamu alımları mevzuatını uyumlu hale getirememesinin, müzakerelerin önünde önemli bir engel olduğu, son 5 yıl içinde kamu alımları, mali yönetim ve mali kontrolün uluslararası standartlarla uyumlaştırılması alanında önemli ilerlemeler kaydedildiği, kamu alımlarına yönelik 4734 sayılı Kanunun, Nisan 2004 de değiştirildiği, 2004 yılında gerçekleştirilen diğer değişikliklerle, kamu ihale mevzuatıyla AB mevzuatı arasındaki farklılıkların arttığı, kamu alımlarına yönelik olarak mevcut Kanunun, yerli istekliler lehine avantaj teşkil etmeye devam ettiği, bazı idarelerin Kanun kapsamı dışına çıkarıldığı ifade edilmektedir. 2004 yılı ilerleme raporundaki eleştirilerden de anlaşıldığı üzere, AB tarafı kamu alımları alanındaki düzenlemeleri ve bunların uygulanmasını yakından izlemektedir. Eleştirileri genel olarak; yerli istekli lehine tercihler, istisnaların AB’nin ilgili müktesebatının izin verdiğinden çok olması, kapsam dışındaki kurumlar ve alımların giderek artması ve eşik değerlerin AB Direktifleriyle getirilenlerden yüksek olması şeklinde saymak mümkündür. 2005 yılı ilerleme raporunda ise kamu ihaleleri konusunda AB Müktesebatına uyum açısından 2004 yılı ilerleme raporunda belirtilen hususlar tekrar edilmekte ve bu alanda herhangi bir ilerleme kaydedilmediği, aksine müktesebata uyumdan uzaklaşıldığı ifade edilmektedir. 79 Bu alanda, diğer ülkelerin çoğunun yerli istekliler lehine tercihlere ilişkin düzenlemelerini tam üyeliğe kadar muhafaza etmeye çalıştıkları ve bunu da başardıkları görülmektedir. Diğer hususlarda aday ülkelerin talep ettikleri derogasyonlara ilişkin yeterli bilgi temin edilememiştir. Kamu ihaleleri alanında tam uyum sağlandığında, özellikle kamu alımları politikasında eşik değerlerin indirilmesi, yerli istekli lehine tercihin kaldırılması ve meydana gelecek değişiklikler sonrasında bunun ülke ekonomisine etkisinin ne olacağı değişiklik yapılmadan önce detaylı olarak analiz edilmelidir. 80 4. STRATEJİLER 4.1. 2013 VİZYONU Özel İhtisas Komisyonu tarafından, kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri sisteminin güçlü ve zayıf yönleri ortaya konulduktan sonra, sistemlerin iyileştirilmesi için 9 uncu plan dönemi sonunda, “Türkiye’de uygulanan kamu harcama ve kontrol sisteminde nerede olmalıyız” sorusunun cevaplanması için vizyon çalışması yapılmıştır. Vizyonun; ulaşmak istediğimiz zirveyi işaret eden, iddialı ama gerçekçi, yönlendirici ve ideal durumu yansıtması için; -Etkinlik, etkililik, ekonomiklik, saydamlık ve hesapverebilirlik ilkelerini de içeren, -Çağın koşullarına uygun, -Vatandaş taleplerine duyarlı bir yapıda olması benimsenmiş ve yapılan çalışma sonunda “Çağın koşullarına uygun; vatandaş taleplerine duyarlı; kamu kaynaklarının elde edilmesi, kullanılması, raporlanması ve denetlenmesinde etkinlik, etkililik, ekonomiklik, saydamlık ve hesapverebilirlik ilkelerine göre işleyen bir kamu harcama ve kontrol sistemi” 2013 vizyonu olarak belirlenmiştir. 4.2. VİZYONA DÖNÜK TEMEL AMAÇ VE POLİTİKALAR Vizyona dönük temel amaç ve politikalar, sistemin sorun alanları itibariyle aşağıdaki gibidir: a) Kamu yönetimi ve mali yönetim reform sürecinin ve yeni sistemin tasarımındaki eksiklikleri gidermek üzere; reform yönetimi ve geçiş sürecini etkin bir şekilde planlamak; kamu mali yönetimi reformunun diğer reformlarla / yasal düzenlemelerle uyumunu ve koordinasyonu sağlamak ve kamu harcama ve kontrol sisteminin unsurlarını iyi bir şekilde tasarlamak, b) Kamu harcama ve kontrol sisteminin sınırlarının belirlenmesinde uyulacak ilke ve kriterleri ortaya koymak ve kamu idareleri arasında uzlaşı sağlayarak sistem dışına çıkma eğilimlerini önlemek, c) Değişimin oluşumunda ve işleyişindeki yapısal unsurlardan kaynaklanan sorun ve riskleri gidermek, d) Yeni sistemin etkin bir şekilde uygulanması için idari ve beşeri kapasiteyi geliştirmek, 81 e) Kamu ihalelerinin uygun şartlarda, zamanında, rekabet ve eşit muamele ilkeleri çerçevesinde gerçekleştirilmesi suretiyle, kaynakların ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlamak, f) Parlamento denetiminde etkinliğin artırılması için dış denetimi yeniden yapılandırmak, TBMM’de bulunan Plan ve Bütçe Komisyonu ile KİT Komisyonunun fonksiyonları gözden geçirilerek kamu hesapları ihtisas komisyonu kurulmasını sağlamak, g) Kamu mallarının yönetim ve denetimine özel önem verilerek, kamu mallarının kötüye kullanılmasını ve israfını önlemek ve kayıplara karşı korunmasını sağlamak. 4.3. TEMEL AMAÇ VE POLİTİKALARA DÖNÜK ÖNCELİKLER VE TEDBİRLER Vizyona dönük temel amaç ve politikalara ilişkin öncelikler ve tedbirler stratejik amaçlar itibarıyla aşağıdaki gibi ortaya konmuştur: 4.3.1. Kamu Yönetimi ve Mali Yönetim Reform Sürecinin ve Yeni Sistemin Tasarımındaki Eksikliklerin Giderilmesi a) Kamu yönetimi ve mali yönetim reformu sürecinde; temel hedefleri, bu hedefleri gerçekleştirecek araçları, rol ve sorumluluklar ile ana düzenlemeleri özetleyen; geçiş döneminde karşılaşılan ve karşılaşılması muhtemel zorlukları, bu zorlukların nasıl aşılacağına ilişkin stratejileri, performans göstergeleri ve reform takvimini içeren bir politika metninin hazırlanması ve duyurulması, b) Reform sürecinin saydam yürütülmesi ve bu süreçte yaşanan gelişmelerin değerlendirilmesi ve sonuçlarının yılda en az iki defa kamuoyuna açıklanması, c) Reform sürecinde yer alan merkezi kurumlar arasında yakın işbirliği ve güçlü bir koordinasyonun sağlanması, d) Kamu harcama ve kontrol sistemi ile ilişkili diğer mevzuatta yapılmakta olan ve yapılması gereken düzenlemelerin uyumlu ve eş zamanlı olarak yapılması, e) Başta SP ve PEB olmak üzere sistemin birbirini besleyen unsurları arasındaki geçişin, kapsam ve çerçevenin belirlenmesi ve bunların koordinasyonundaki eksikliklerin giderilmesi ve uygulanabilirliğinin sağlanması, f) Kuruluş düzeyindeki stratejik planlar ile ulusal, bölgesel ve sektörel stratejiler arasındaki uyumun sağlanması ve bunlarda yer alan önceliklerin OVP ve OVMP’ye yansıtılmasına yönelik sistemli bir yaklaşımın geliştirilmesi, g) Mevcut sistemde var olan kalkınma planı ve yıllık programın yeni sistemle getirilen orta vadeli program, orta vadeli mali plan, stratejik plan ve performans programı gibi 82 belgelerin sayısının azaltılarak, politika-bütçe ilişkisini kuracak şekilde ve ortak bir çerçevede yeniden dizayn edilmesi, uygulamaların iyileştirilmesi, h) İç kontrol, iç denetim ve dış denetim fonksiyonlarının bu alandaki uluslararası standartlara uyumunun gözden geçirilmesi, i) Mevcut denetim birimlerinin yeni sistemdeki rol ve sorumluluklarının belirlenmesi, j) Döner sermaye işletmelerinin yeniden yapılandırılmasına ilişkin esas ve usullerin belirlenmesi ve bunların yeni sisteme entegre olacak şekilde yeniden yapılandırılmasına yönelik hazırlık çalışmalarının yapılması gerekmektedir. 4.3.2. Kamu Harcama ve Kontrol Sisteminin Sınırlarının Belirlenmesi ve Sistem Dışına Çıkma Eğilimlerinin Önlenmesi a) Kamu harcama ve kontrol sistemi kapsamının belirlenmesine ilişkin ilke ve kriterlerin ortaya konulması, b) Kamunun fonksiyonel sınıflandırması yapılarak kurumların fonksiyonunun somut olarak belirlenmesi, c) Sistemin güçlü hukuksal güvenceler altına alınarak, bir çok konuyu tek bir kanunda düzenleyen kanunlarda yer verilen hükümlerle sistem kapsamının daraltılmasının ve sistem dışına çıkışların önlenmesi, d) Mevzuat hazırlanması aşamasında ilgili kamu idareleri ile sivil toplum örgütlerinin katılımının ve uzlaşının sağlanması, e) Kamu idarelerinin kapsam dışına çıkma taleplerinin, mevzuatın temel yönlendiricisi idarelerin görüşüne göre değerlendirilmesi, f) Sistemin, eğitim çalışmalarıyla doğru anlaşılmasının sağlanması ve sistem içerisinde sorun çözme kapasitesinin artırılması,, g) Gereksiz bürokratik işlemleri kaldırmak amacı ile mevzuatın gözden geçirilmesi, h) Mevzuat hazırlıklarında düzenleyici etki analizi gibi teknik çalışmaların yapılması gerekmektedir. 4.3.3. Değişimin Oluşumunda ve İşleyişindeki Yapısal Unsurlardan Kaynaklanan Sorun ve Risklerin Giderilmesi a) Kamu mali yönetimi ve kamu yönetimi arasındaki uyumsuzluğun giderilmesine yönelik çalışmaların yapılması, b) Kamunun fonksiyonel sınıflandırması yapılarak kurumların fonksiyonunun görev yetki ve sorumluluk çakışmalarına imkan vermeyecek şekilde belirlenmesi ve mali yönetimde bütünlüğün sağlanması, 83 c) Yeni sistemin yapısı ve işleyişine uygun yönetim anlayışının yerleştirilmesini sağlamak üzere yönetim kültürünün değişimini hızlandıracak çalışmaların yapılması ve buna uygun araçların geliştirilmesi, d) Değişimin sahiplenilmesi için, sürecin iyi bir şekilde planlanması, yönetilmesi ve anlatılması, katılımcılığın artırılması ve sivil toplum kuruluşlarıyla işbirliği stratejisinin geliştirilmesi, e) Değişime direnç oluşturan nedenlerin tespit edilerek kişisel veya kurumsal endişelerin azaltılması, değişimin uygulanması için gereken zaman ve zeminin oluşturulmasına çalışılması, f) Reform sürecinde uluslararası standartlara uyum çalışmalarının reform hedefleri ve ülkenin koşulları göz önünde bulundurularak değerlendirilmesi gerekmektedir. 4.3.4. Yeni Sisteme İlişkin Beşeri ve İdari Kapasitenin Geliştirilmesi 4.3.4.1. Beşeri Kapasitenin Geliştirilmesi a) Kamu harcama ve kontrol sisteminin etkin, verimli ve şeffaf yürütülebilmesi için ihtiyaç duyulan personelin nitelik ve niceliğinin tespit edilmesi, b) Beşeri kapasitenin nicelik bakımından analiz edilmesi ve geliştirilmesine yönelik olarak; iş tanımlarının yapılması, iş yüklerinin belirlenmesi ve beşeri kapasitenin, kamu personel rejimi doğrultusunda personel ve istihdam politikası ile ilişkilendirilmesi, c) Kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri sistemlerinin etkin bir şekilde uygulanmasına yönelik eğitim politikasının geliştirilmesi amacıyla; eğitim ve finansman ihtiyacının belirlenmesi ve ilgili kuruluşlar (Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, DPT, TODAİE gibi) arasında koordinasyonun sağlanması, d) Sistemin uygulamasını yönlendiren merkezi idarelerde görevli personelin sistemin uygulanması ve geliştirilmesine yönelik özel eğitim programlarına tabi tutulması, e) Uygulayıcı idarelerde özellikle üst düzey yöneticilere yönelik eğitim programları, seminerler ve konferanslar düzenlenmesi, f) Eğitim faaliyetlerinin sistematik ve sürekli bir şekilde yürütülmesinin sağlanması, g) Merkezi uyumlaştırma birimleri ile AB ye katılım öncesi fonların yönetiminden sorumlu birimlerin personel ihtiyacının karşılanması gerekmektedir. 4.3.4.2. İdari Kapasitenin Geliştirilmesi a) İdari kapasitenin geliştirilmesine yönelik bir eylem planının geliştirilmesi (kim, nerede, ne zaman, ne yapacak), 84 b) İdarelerin örgütlenme yapısının gözden geçirilerek ihtiyaçlar doğrultusunda rasyonelleştirilmesi, c) Karşılaşılan sorunlara çözüm geliştirme yeteneğinin artırılmasına, analitik bakış açısının güçlendirilmesine ve stratejik bir yaklaşım geliştirilmesine yönelik eğitim programları düzenlenmesi ve bu yönde kurum içi/kurumlararası etkileşimi güçlendirecek ve tecrübe aktarımını sağlayacak mekanizmaların oluşturulmasına yönelik düzenleme yapılması, d) Yönetim ve karar alma süreçlerinin gözden geçirilerek yeni sistemin gerekleri doğrultusunda iyileştirilmesi, e) Kamu idarelerinin mali yönetim ve ihale sürecinin iyi işlemesi için gerekli teknik ve fiziki ihtiyaçlarının giderilmesi gerekmektedir. 4.3.5. Kamu İhalelerinin Uygun Şartlarda, Zamanında, Rekabet ve Eşit Muamele İlkeleri Çerçevesinde Gerçekleştirilmesi Suretiyle, Kaynakların Ekonomik ve Verimli Kullanılmasının Sağlanması a) Ulusal ihtiyaçlar ve uluslararası taahhütler göz önünde bulundurularak mevzuat düzenlemelerinin yapılması, b) Kamu İhale Kurumunun idari kapasitesinin artırılması, c) Bilgi işlem teknolojilerinin kamu satın alma uygulamalarında etkin bir şekilde kullanımının sağlanması, d) Farklı finansman yöntemlerinin uygulandığı kamu ihalelerine ilişkin usul ve esasların bütün kamu idarelerini kapsayacak tarzda, uluslararası ilke ve standartlara uygun olarak belirlenmesi, e) Kamu alımlarının tüm aşamalarının (ihale öncesi ve sözleşme uygulamaları dahil) bir bütün olarak izlenmesi ve değerlendirilmesine yönelik düzenlemelerin yapılması, f) Sözleşmelerde, hakkaniyete aykırı olarak süresinde ödenmeyen istihkaklarla ilgili yaptırımların yer almasına yönelik düzenleme yapılması, g) İdarelerin alım sürecine yönelik eylem ve işlemlerinde istekliler arasında eşitlik, rekabet ve saydamlığı sağlayacak kamuoyu denetimi mekanizmalarının geliştirilmesi, h) Kamu alımları politikasında eşik değerlerin indirilmesi, yerli istekli lehine tercihin kaldırılması ve meydana gelecek değişiklikler sonrasında bunun ülke ekonomisine etkisinin değişiklik yapılmadan önce detaylı olarak analiz edilmesi gerekmektedir. 85 4.3.6. Parlamento Denetimi ve Dış Denetimde Etkinliğin Sağlanması a) TBMM İç Tüzüğünde gerekli değişiklikler yapılarak; kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin, idarelerin stratejik planları, performans programları, bütçeleri, faaliyet raporları ve kesin hesaplarının göz önüne alınarak görüşüldüğü ve sonuçlandırıldığı ve bu yolla hesap verme sorumluluğunun yerine getirildiği kamu hesapları komisyonu olarak adlandırılabilecek bir komisyonun kurulması, b) Yeni kurulacak Komisyon ile Plan ve Bütçe Komisyonu ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonunun görev, yetki ve fonksiyonların birbirini tamamlayıcı mahiyette düzenlenmesi, c) İdarelerin stratejik planları, performans programları, performans esaslı bütçeleri, faaliyet raporları ve kesin hesaplarının siyasi sorumluluğun yanısıra idarelerin yönetim sorumluluğunu da etkileyecek bir fonksiyona kavuşturulması, c) Kamu mali yönetim sistemindeki değişime paralel olarak Sayıştayın yeniden yapılandırılması, d) Dış denetimde ikili yapının ortadan kaldırılmasını sağlamak üzere Yüksek Denetleme Kurulunun Sayıştay bünyesine dahil edilmesi, e) Parlamento denetimi ve dış denetimde etkinliğin sağlanması açısından TBMM‘nin uzman personel ihtiyacının karşılanması ve Sayıştayın denetim elemanı ihtiyacının, kısa vadede, mali denetim yapan denetim elemanlarıyla desteklenmek suretiyle giderilmesi gerekmektedir. 4.3.7. Kamu Mallarının Kötüye Kullanılmasının ve İsrafının Önlenmesi ve Kayıplara Karşı Korunmasının Sağlanması a) İlgili mevzuatında düzenleme yapılarak kamu mallarının yönetiminde sorumluların ve konuyla ilgili yaptırımların açıkça belirlenmesi, b) Bu alanda görevli kamu personelinin etkin bir şekilde eğitilmesi, c) İç denetim ve dış denetimde kamu mallarının denetimine özel bir önem verilmesi, d) Kamu gayrimenkullerinin yönetim ve denetiminin güçlendirilmesi, envanter ve değerlemelerinin yapılması gerekmektedir. 86 5.UYGULAMA STRATEJİLERİ 5.1. MEVZUAT DÜZENLEMELERİ VE DİĞER İDARİ DÜZENLEMELER Vizyona dönük temel amaç ve politikalara ilişkin öncelikler ve tedbirleri gerçekleştirmek üzere yapılması gereken mevzuat düzenlemeleri stratejik amaçlar itibariyle aşağıdaki gibi ortaya konmuştur: 5.1.1. Kamu Yönetimi ve Mali Yönetim Reform Sürecinin ve Yeni Sistemin Tasarımındaki Eksikliklerin Giderilmesi a) Reform çalışmalarında; temel hedefleri ve araçları özetleyen; geçiş döneminde karşılaşılan ve karşılaşılması muhtemel zorlukları, bu zorlukların nasıl aşılacağına ilişkin stratejileri, performans göstergeleri ve reform takvimini içeren bir politika metninin hazırlanması ve duyurulmasını; bu sürecin saydam yürütülmesi ve bu süreçte yaşanan gelişmelerin değerlendirilmesi ve sonuçlarının yılda en az iki defa kamuoyuna açıklanmasını zorunlu kılan hukuki bir düzenleme yapılması, b) Başta SP ve PEB olmak üzere sistemin birbirini besleyen unsurları arasındaki geçişin, kapsam ve çerçevenin belirlenmesi ve bunların koordinasyonundaki eksikliklerin giderilmesi ve uygulanabilirliğinin sağlanması amacıyla ilgili kanunlarda değişiklik yapılması, c) Kuruluş düzeyindeki stratejik planlar ile ulusal, bölgesel ve sektörel stratejiler arasındaki uyumun sağlanması ve bunlarda yer alan önceliklerin OVP ve OVMP’ye yansıtılmasına yönelik sistemli bir yaklaşımın geliştirilmesine yönelik bir ilke kararı çıkarılması, c) Mevcut sistemde var olan kalkınma planı ve yıllık programın yeni sistemle getirilen orta vadeli program, orta vadeli mali plan, stratejik plan ve performans programı gibi belgelerin sayısının azaltılarak, politika-bütçe ilişkisini kuracak şekilde ve ortak bir çerçevede yeniden dizayn edilmesini sağlayacak düzenlemelerin yapılması, d) İç kontrol, iç denetim ve dış denetim fonksiyonlarının bu alandaki uluslararası standartlara uyumunun gözden geçirilerek ilgili kanunlarında gerekli değişikliklerin yapılması, e) Mevcut denetim birimlerinin yeni sistemdeki rol ve sorumluluklarının belirlenmesi amacıyla gerekli kanuni değişiklik yapılması, f) Döner sermaye işletmelerinin yeniden yapılandırılmasına ilişkin kanunun, yeni sisteme entegrasyonu sağlayacak şekilde hazırlanması gerekmektedir. 87 5.1.2. Kamu Harcama ve Kontrol Sisteminin Sınırlarının Belirlenmesi ve Sistem Dışına Çıkma Eğilimlerinin Önlenmesi a) Kamunun fonksiyonel sınıflandırması yapılarak kurumların fonksiyonunun somut olarak belirlenmesi, b) Genel yönetim sektörüne dahil olma kriterlerinin, uluslararası standartlar da göz önünde bulundurularak Kanunla belirlenmesi ve buna ilişkin Anayasal dayanağın sağlanması, c) Temel kanunlar konusunda Anayasal düzenleme yapılarak, sistemin güçlü hukuksal güvenceler altına alınması ve çeşitli kanunlarda yer verilen hükümlerle sistem dışına çıkışların önlenmesi, d) Gereksiz bürokratik işlemleri kaldırmak amacı ile mevzuatın gözden geçirilmesi ve sadeleştirilmesi, e) Mevzuat hazırlıklarında düzenleyici etki analizi yapılması gerekmektedir. 5.1.3. Değişimin Oluşumunda ve İşleyişindeki Yapısal Unsurlardan Kaynaklanan Sorun ve Risklerin Giderilmesi a) Kamu mali yönetimi ve kamu yönetimi arasındaki uyumsuzluğun giderilmesine yönelik düzenlemelerin yapılması, b) Değişime direnç oluşturan nedenlerin tespit edilerek kişisel veya kurumsal endişelerin azaltılmasına yönelik düzenlemelerin yapılması, c) Yeni sistemin işleyişinde yer alan kamu idarelerinin mevzuatında gerekli düzenlemelerin yapılması ve bu konuda gerek duyulan yasal çerçevenin oluşturulması gerekmektedir. 5.1.4. Yeni Sisteme İlişkin Beşeri ve İdari Kapasitenin Geliştirilmesi a) Kamu idarelerine personel istihdamında daha fazla esneklik sağlayacak düzenleme yapılması, b) İstihdam edilen personelin hizmetinden etkin bir şekilde yararlanılmasını engelleyen mekanizmalar ortadan kaldırılması ve gerektiğinde ödüllendirme ve cezalandırma mekanizmalarının oluşturulması için gerekli düzenlemelerin yapılması, c) Kamu mali yönetim ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri alanlarında çalışan personelin özlük haklarının iyileştirilmesine yönelik düzenleme yapılması, d) Beşeri kapasitenin analiz edilerek geliştirilmesine yönelik olarak norm kadro uygulamasına geçilmesini sağlayacak düzenlemelerin yapılması, 88 e) Kamu yönetimi ve kamu mali yönetimi alanında getirilen yeniliklerin anlatılmasına ve sorun çözme kabiliyetinin artırılmasına ilişkin eğitimlerin, üst yönetici olarak atanabilmek için gereken nitelikler arasında değerlendirilmesine yönelik düzenleme yapılması, f) Merkezi uyumlaştırma birimleri ile AB ye katılım öncesi fonların yönetimini etkin bir şekilde sağlamak üzere yasal düzenlemeler yapılması, gerekmektedir. 5.1.5. Kamu İhalelerinin Uygun Şartlarda, Zamanında, Rekabet ve Eşit Muamele İlkeleri Çerçevesinde Gerçekleştirilmesi Suretiyle, Kaynakların Ekonomik ve Verimli Kullanılmasının Sağlanması a) Uluslararası taahhütler de göz önüne alınarak 4734 ve 4735 sayılı Kanunlarda değişiklikler yapılması, b) Bilgi işlem teknolojilerinin kamu satın alma uygulamalarında etkin bir şekilde kullanımının sağlayacak mevzuat düzenlemelerinin yapılması, c) Farklı finansman yöntemlerinin uygulandığı kamu ihalelerine ilişkin usul ve esasların bütün kamu idarelerini kapsayacak tarzda, uluslararası ilke ve standartlara uygun olarak kanunla belirlenmesi, d) Kamu alımlarının tüm aşamalarının (ihale öncesi ve sözleşme uygulamaları dahil) bir bütün olarak izlenmesi ve değerlendirilmesine yönelik düzenlemelerin yapılması, e) Sözleşmelerde, hakkaniyete aykırı olarak süresinde ödenmeyen istihkaklarla ilgili yaptırımların yer almasına yönelik düzenleme yapılması, f) İdarelerin alım sürecine yönelik eylem ve işlemlerinde istekliler arasında eşitlik, rekabet ve saydamlığı sağlayacak kamuoyu denetimi mekanizmalarını sağlayacak düzenleme yapılması gerekmektedir. 5.1.6. Parlamento Denetimi ve Dış Denetimde Etkinliğin Sağlanması a) Kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin, idarelerin stratejik planları, performans programları, bütçeleri, faaliyet raporları ve kesin hesaplarının göz önüne alınarak görüşüldüğü ve sonuçlandırıldığı ve bu yolla hesap verme sorumluluğunun yerine getirildiği kamu hesapları komisyonu olarak adlandırılabilecek bir komisyonun kurulmasına yönelik olarak TBMM İç Tüzüğünde gerekli değişikliklerin yapılması, b) TBMM İç Tüzüğünde, kurulması önerilen kamu hesaplarıyla ilgili komisyon ile Plan ve Bütçe Komisyonu ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonunun görev, yetki ve fonksiyonlarının birbirini tamamlayıcı mahiyette düzenlenmesi, 89 c) İdarelerin stratejik planları, performans programları, bütçeleri, faaliyet raporları ve kesin hesaplarının görüşülme sonuçlarının siyasi sorumluluğun yanısıra yönetim sorumluluğunu da etkileyecek bir fonksiyona kavuşturulmasına yönelik düzenleme yapılması, d) Sayıştay Kanunu teklifinin, yeni sistemin gereklerine uygun olarak Sayıştayın denetim kapasitesinin mali denetim yapan elemanlarla güçlendirilmesine de imkan verecek ve YDK’yı da Sayıştay bünyesine katacak şekilde ivedilikle kanunlaştırılması gerekmektedir. 5.1.7. Kamu Mallarının Kötüye Kullanılmasının ve İsrafının Önlenmesi ve Kayıplara Karşı Korunmasının Sağlanması a) Kamu mallarının yönetiminde yer alan sorumluların ve konuyla ilgili yaptırımların açıkça belirlenmesine yönelik olarak ilgili mevzuatında düzenleme yapılması, b) İç denetim ve dış denetimde kamu mallarının denetimine özel bir önem verilmesine yönelik düzenleme yapılması gerekmektedir. 5.2. KURUMSAL DÜZENLEMELER Vizyona dönük temel amaç ve politikalara ilişkin öncelikler ve tedbirleri gerçekleştirmek üzere yapılması gereken kurumsal düzenlemeler aşağıdaki gibi ortaya konmuştur: 5.2.1. Kamu Yönetimi ve Mali Yönetim Reform Sürecinin ve Yeni Sistemin Tasarımındaki Eksikliklerin Giderilmesi a) İç Denetim Koordinasyon Kurulu ve iç kontrol merkezi uyumlaştırma biriminin sistemli bir organizasyon yapısına kavuşturulması, b) Kamu idarelerinin tamamında mali hizmetler birimi kurulması gerekmektedir. 5.2.2. Değişimin Oluşumunda ve İşleyişindeki Yapısal Unsurlardan Kaynaklanan Sorun ve Risklerin Giderilmesi a) Reformla ilgili düzenlemelerin kamuoyuna zamanında duyurulmasına yönelik gerekli kurumsal donanımların sağlanması, 5.2.3 Yeni Sisteme İlişkin Beşeri ve İdari Kapasitenin Geliştirilmesi a) Kamu mali yönetim ve kontrol sistemi alanında hizmetiçi eğitim programları planlamak, eğitim faaliyetlerini yürütmek ve eğitimlerin kurumsallaştırılması için bir birim kurulması, 90 b) İdari kapasitenin geliştirilmesine yönelik olarak, sorun çözme yeteneğinin artırılmasına yönelik kurum içi/kurumlararası etkileşimi güçlendirecek ve tecrübe aktarımını sağlayacak mekanizmalar geliştirilmesine ilişkin bir çalışma grubu oluşturulması gerekmektedir. 5.2.3. Kamu İhalelerini Uygun Şartlarda, Zamanında, Rekabet ve Eşit Muamele İlkeleri Gözetilerek Gerçekleştirilmesi Suretiyle Kaynakların Verimli Kullanılmasının Sağlanması a) E-ihale platformunun oluşturulması ve sürekliliğinin sağlanması, b) Kamu idarelerinin bilgi işlem alt yapılarının güçlendirilmesi gerekmektedir. 5.2.4. Parlamento Denetimi ve Dış Denetimde Etkinliğin Sağlanması a) TBMM’de İç Tüzüğü değişikliği ile kamu hesapları komisyonunun kurulması, b) TBMM’de yeterli uzman personel ve teknik donanımla desteklenmiş kamu hesapları ile ilgili bir komisyon kurulması, c) Sayıştayın kurumsal yapısının sistemin gereklerine uygun hale getirilmesi gerekmektedir. 91 6. SONUÇ ve GENEL DEĞERLENDİRME Ülkemizde, kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri alanında son yıllarda önemli bir değişim yaşanmaktadır. Bu alanlarda ortaya çıkan değişim ihtiyacı AB müktesebatının üstlenilmesi çalışmalarının ve Dünya Bankası ile Uluslararası Para Fonu ile yapılan kredi anlaşmalarının da konusunu teşkil etmiştir. Bu değişim çalışmaları sonucunda kamu ihaleleri alanında şeffaflık, eşitlik ve rekabetin sağlanması; kamu harcama ve kontrol sistemi alanında ise şeffaflık, hesapverebilirlik ilkelerine uygunluk ve kaynakların kullanımında etkinlik, etkililik ve ekonomikliğin sağlanması hedeflenmiştir. Bu çerçevede mevcut sistemin analizi yapılmış ve uluslararası iyi uygulama örnekleri de göz önünde bulundurularak kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri sistemi yeniden düzenlenmiştir. Sistemin güçlü yönleri analiz edildiğinde kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri alanında son dönemde önemli ilerlemeler sağlandığı görülmektedir. Kamu harcama ve kontrol sistemi ve kamu ihaleleri alanıyla yakından ilişkili ve unsuru sayılabilecek bir çok hususta önemli mesafeler alınmıştır. Bu bağlamda, fonların önemli ölçüde tasfiyesi sağlanmış, özel gelir-özel ödenek uygulamalarına son verilmiş, nakit ve borç yönetimi alanında yaşanan olumsuzlukların giderilmesine yönelik 4749 sayılı Kanun çıkarılmış ve uygulamaya konulmuş, analitik bütçe sınıflandırmasına geçilmiş, genel yönetimde tahakkuk esaslı muhasebe sistemi uygulanmaya başlanmıştır. Kamu görevlilerinin uyması gereken etik kuralların belirlenmesi, vatandaşlarla diyalogun güçlendirilmesi, saydamlığın ve vatandaş memnuniyetinin artırılması, mahalli idareler yeniden yapılandırılması ve kamuoyunun bilgilendirilmesi gibi bir çok alanda kamu harcama ve kontrol sistemini destekleyen bir çok düzenleme yapılmıştır. Ayrıca, teknoloji alanında yaşanan hızlı değişimin sağladığı avantajların kamu hizmetlerine yansıtılması, bürokratik işlem ve süreçlerin yeniden ele alınması ve dizayn edilmesi amacıyla e-Dönüşüm Türkiye Projesi ve e-Devlet’e geçiş çalışmaları sürdürülmekte ve bütçe sürecinde rol alanlar tarafından kullanabilen Bütçe Yönetim ve Enformasyon Sistemi (BYES), ödeme birimleri arasında oluşturulan Web Tabanlı Saymanlık Otomasyon Sistemi (say2000i) gibi sistemler kamu harcama ve kontrol sürecinde bilgi teknolojilerinden yararlanma imkanı vermektedir. 4734 ve 4735 sayılı Kanunlarla kamu alımları sistemi, 5018 sayılı Kanunla kamu mali yönetim sistemi genel kabul görmüş ilkeler ve iyi uygulama örneklerinden esinlenilerek yeniden düzenlenmiş, anılan Kanunlar uygulamaya konulmuş ve uygulamayı yönlendirmek 92 üzere ikincil mevzuatın önemli bir kısmı yürürlüğe konularak bu alanda önemli iyileşmeler sağlanmıştır. Sistemin güçlü yönlerinin yanında, sistemden beklenen sonuçlara ulaşılmasını olumsuz yönde etkileyen sorun alanları da mevcuttur. Komisyon çalışmalarında, kamu yönetiminde sürdürülen reform çalışmalarının daha iyi bir şekilde yürütülmesine ve getirilen mekanizmaların temel eksenlerinden sapmadan sürdürülebilir bir yapıda iyi işletilebilmesine engel olacak risklerin ve sorun alanlarının neler olduğu ve bunun için neler yapılabileceği tartışılmış ve bu hususta bazı sorunlar tespit edilmiştir. Bu bağlamda; reform yönetimi ve geçiş sürecinin planlanmasına ilişkin birtakım sorunların var olduğu, kamu mali yönetimi reformunun diğer reformlar ve yasal düzenlemelerle uyum açısından bazı sıkıntılarının ve bu sürecin yönetiminde koordinasyondan kaynaklanan bazı olumsuzlukların bulunduğu tespit edilmiştir. Yine, kamu mali yönetiminin yapılanmasına ilişkin çıkarılan Kanunla bu alanda önemli iyileşmeler sağlanmasına rağmen kamu harcama ve kontrol sisteminin unsurları arasında tasarım problemlerinin bulunduğu ve Kanunun uygulama kalitesini artıracak bazı iyileştirmelere ihtiyaç bulunduğu görülmüştür. Diğer taraftan, reformla sağlanan kazanımların korunabilmesinin de önem arzettiği ve sistem dışına çıkma eğiliminin, bu alanda sağlanan iyileşmelerin kalıcı hale getirilebilmesi ve bu yapıya istikrar kazandırılabilmesi bakımından önemli bir engel teşkil ettiği belirlenmiştir. Bu konuda, devletin fonksiyonel analizi yapılmadığından kamu hizmetlerinin sunumunda görevli idarelerin yapılanmasına ilişkin belirsizlikler bulunmakta ve Kanunda da kapsama dair ilke ve kıstas bulunmamaktadır. Bunun yanında, sistemi düzenleyen temel kanunların güçlü bir hukuki statüye sahip olmaması da yeni kurulan yapının devam ettirilmesi konusunda önemli bir problem teşkil etmektedir. Öte yandan, kamu mali yönetimi reformunun yüzeysel bir mahiyet arzetmediği ve kamu yönetiminin genelinde yapı ve süreçleri değiştirdiği gibi yönetim kültüründe de değişim ve dönüşüm gerektirdiği görülmektedir. Özellikle, kamu yönetimi ve kamu mali yönetiminde öteden beri hakim olan zihniyet yapısının yeni sistemin uygulanmasında önemli sıkıntılar doğuracağı görülmektedir. Yine, kişisel ve kurumsal açıdan reformdan olumsuz etkilenme endişesiyle değişime karşı bir direnç oluştuğu ve bu direncin reformun temel ekseninden bir takım sapmalara yol açabileceği düşünülmektedir. Bu bakımdan, reformun kalitesinin artırılması için kısa vadede çözümlenebilmesi ve değiştirilmesi zor, değişimi olumsuz etkileyen bazı yapısal sorunların reform uygulayıcıları tarafından göz önünde bulundurulmasının gerektiği değerlendirilmektedir. 93 Yine, reformun hayata geçirilmesi için beşeri ve idari kapasitenin önemli olduğu ve kamu idarelerinde bu alanda önemli eksikliklerin bulunduğu görülmüştür. Öncelikle, sistemin uygulanmasında görev alacak personelin reformun içeriğine ve felsefesine ilişkin bilgi eksikliğinin giderilmesine ihtiyaç olduğu, bu ihtiyacın reformun yürütücüsü niteliğindeki merkezi kurumlarda dahi görüldüğü değerlendirilmektedir. Bu hususta, sistemin iyi bir şekilde işleyebilmesi bakımından acil olarak sistemli, kapsamlı ve sürekli bir eğitimin gerekli olduğu görülmektedir. Kamu ihaleleri alanında da bazı sorunların bulunduğu, özellikle AB’ye katılım sürecinde birtakım hususların hassasiyetle değerlendirilmesi gerektiği düşünülmektedir. Kamu ihaleleri alanında da beşeri ve idari kapasitenin geliştirilmesine ihtiyaç olduğu ve sistemden çıkma yönünde güçlü bir eğilimin olduğu görülmüştür. Yeni kamu harcama ve kontrol sisteminin etkili bir şekilde uygulanabilmesi bakımından parlamento denetimi ve dış denetimin çok kritik bir fonksiyonunun bulunduğu ve mevcut durumun devam ettirilmesi halinde büyük denetim boşluklarının ortaya çıkacağı değerlendirilmektedir. Öncelikle, kapsamın genişlemesi ve yeni denetim metodlarının kullanılacak olması dolayısıyla Sayıştayın kendisinden beklenen fonksiyonu icra etme noktasında tereddütler bulunmakta ve bu bakımdan, Sayıştayın kurumsal önceliklerinin değiştirilmesi ve kapasitesinin artırılmasının gerekli olduğu mütalaa edilmektedir. Diğer taraftan, iki ayrı denetim birimi şeklinde örgütlenen (YDK ve Sayıştay) dış denetim birimlerinin bu şekilde görevlerine devam etmesinin, denetimde etkinliği azaltacağı ve sistem dışına çıkış eğilimini güçlendireceği görülmekte ve dış denetim birimlerinin birleştirilmesinin gerekli olduğu değerlendirilmektedir. Yine, yönetim ve hesap verme mekanizmasının güçlendirilmesi ve parlamento denetiminin etkinleştirilmesi için TBMM’de ivedilikle kamu hesapları için bir ihtisas komisyonu kurulması gerektiği görülmüştür. Kamu mali yönetimi kapsamında değerlendirilmekle beraber, kamu mallarının yönetimi ve denetimi alanında geçmiş dönemlerde önemli sorunlar yaşandığı ve yaşanmaya da devam ettiği görülmüştür. Bu sebeple, ayrı bir başlık olarak değerlendirilen bu sorun alanının iç denetim ve dış denetim açısından riskli alanlar arasında değerlendirilmesinin ve kamu mallarının denetimine ağırlık verilmesinin gerekli olduğu değerlendirilmektedir. 2013 vizyonunun gerçekleştirilmesi yolunda, yeni sistemin etkin bir şeklide uygulanabilmesi ve reformun kalıcı ve sürdürülebilir bir yapıya kavuşturulabilmesi bakımından sorun alanlarının giderilerek bu yöndeki risklerin ortadan kaldırılması için gerekli yasal ve kurumsal düzenlemelerin yapılması büyük önem arz etmektedir. 94 6.1. TEMEL AMAÇ VE POLİTİKALAR İLE ÖNCELİK VE TEDBİRLERİN GELİŞME EKSENLERİ BAZINDA TASNİFİ Özel İhtisas Komisyonu tarafından “Çağın koşullarına uygun; vatandaş taleplerine duyarlı; kamu kaynaklarının elde edilmesi, kullanılması, raporlanması ve denetlenmesinde etkinlik, etkililik, ekonomiklik, saydamlık ve hesapverebilirlik ilkelerine göre işleyen bir kamu harcama ve kontrol sistemi” olarak ortaya konulan 2013 Vizyonuna dönük olarak kamu harcama ve kontrol sisteminde iyileştirilmesi gereken hususlara ilişkin temel amaç ve politikalar belirlenmiştir. Diğer taraftan, IX. Kalkınma Planı hazırlık çalışmalarında dikkate alınacak gelişme eksenleri şunlardır: 1. İstikrarlı bir ortamda sürdürülebilir büyümenin sağlanması. 2. Ekonomide rekabet gücünün artırılması. 3. İnsan kaynaklarının geliştirilmesi. 4. Sosyal içermenin güçlendirilmesi. 5. Bölgesel gelişmişlik farklarının azaltılması. 6. Kamuda iyi yönetişimin yaygınlaştırılması. 7. Fiziki altyapının iyileştirilmesi. Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu İhaleleri Özel İhtisas Komisyonu çalışmaları neticesinde belirlenen amaç ve politikalarla ilgili öncelik ve tedbirlere ilişkin stratejiler ve yürütülecek çalışmalarla ulaşılması hedeflenen sonuçlar; IX. Kalkınma Planının gelişme eksenlerinden ağırlıklı olarak “istikrarlı bir ortamda sürdürülebilir büyümenin sağlanması”, “insan kaynaklarının geliştirilmesi”, “ekonomide rekabet gücünün artırılması” ve “kamuda iyi yönetişimin yaygınlaştırılması” yoluyla ekonomik ve sosyal kalkınmaya katkı sağlayacaktır. Kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri alanında iyileştirilmesi gereken hususlara ilişkin temel amaç ve politikalar ile bunlara ilişkin öncelik ve tedbirler IX. Kalkınma Planının gelişme eksenlerine göre aşağıda gösterilmiştir. A. KAMU MALİ YÖNETİMİ ALANINDA YÜRÜTÜLEN REFORM YÖNETİMİNE İLİŞKİN OLARAK; İstikrarlı Bir Ortamda Sürdürülebilir Büyümenin Sağlanması Ekonomide Rekabet Gücünün Artırılması İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi Kamuda İyi Yönetişimin Yaygınlaştırılması 1. Kamu Yönetimi ve Mali Yönetim Reform Sürecinin ve Yeni Sistemin Tasarımındaki Eksikliklerin Giderilmesi Tedbir 1.1 Kamu yönetimi ve mali yönetim reformu sürecinde; temel hedefleri, bu hedefleri gerçekleştirecek araçları, rol ve sorumluluklar ile ana düzenlemeleri özetleyen; geçiş döneminde karşılaşılan ve karşılaşılması muhtemel zorlukları, bu zorlukların nasıl aşılacağına ilişkin stratejileri, performans göstergeleri ve reform takvimini içeren bir politika metninin hazırlanması ve duyurulması, Öngörülebilirliğin artırılması ve beklentilerin yönetilmesi yoluyla, Saydamlığın artırılması yoluyla, Tedbir 1.2. Reform sürecinin saydam yürütülmesi ve bu süreçte yaşanan gelişmelerin değerlendirilmesi ve sonuçlarının yılda en az iki defa kamuoyuna açıklanması, Öngörülebilirliğin artırılması Saydamlığın artırılması yoluyla, Tedbir 1.3. Reform sürecinde yer alan merkezi kurumlar arasında yakın işbirliği ve güçlü bir koordinasyonun sağlanması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Tedbir 1.4. Kamu harcama ve kontrol sistemi ile ilişkili diğer mevzuatta yapılmakta olan ve yapılması gereken düzenlemelerin uyumlu ve eş zamanlı olarak yapılması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Hukuki altyapının oluşturulması suretiyle, Tedbir 1.5. Başta SP ve PEB olmak üzere sistemin birbirini besleyen unsurları arasındaki geçişin, kapsam ve çerçevenin belirlenmesi ve bunların koordinasyonundaki eksikliklerin giderilmesi ve uygulanabilirliğinin sağlanması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Tedbir 1.6. Kuruluş düzeyindeki stratejik planlar ile ulusal, bölgesel ve sektörel stratejiler arasındaki uyumun sağlanması ve bunlarda yer alan önceliklerin OVP ve OVMP’ye yansıtılmasına yönelik sistemli bir yaklaşımın geliştirilmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması, öngörülebilirliğin artırılması ve beklentilerin yönetilmesi yoluyla, Tedbir 1.7. Mevcut sistemde var olan kalkınma planı ve yıllık programın yeni sistemle getirilen orta vadeli program, orta vadeli Kamu sektöründe verimliliğin artırılması 96 mali plan, stratejik plan ve performans programı gibi belgelerin sayısının azaltılarak, politika-bütçe ilişkisini kuracak şekilde ve ortak bir çerçevede yeniden dizayn edilmesi, OVP ve OVMP’nin kalitesinin artırılması, yoluyla, Tedbir 1.8. İç kontrol, iç denetim ve dış denetim fonksiyonlarının bu alandaki uluslararası standartlara uyumunun gözden geçirilmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Tedbir 1.9. Mevcut denetim birimlerinin yeni sistemdeki rol ve sorumluluklarının belirlenmesi Kamuda verimliliğin artırılması yoluyla,, Tedbir 1.10. Döner sermaye işletmelerinin yeniden yapılandırılmasına ilişkin esas ve usullerin belirlenmesi ve bunların yeni sisteme entegre olacak şekilde yeniden yapılandırılmasına yönelik hazırlık çalışmalarının yapılması Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Hukuki altyapının oluşturulması ve saydamlığın artırılması yoluyla, 2. Kamu Harcama ve Kontrol Sisteminin Sınırlarının Belirlenmesi ve Sistem Dışına Çıkma Eğilimlerinin Önlenmesi Tedbir 1.1. Kamu harcama ve kontrol sistemi kapsamının belirlenmesine ilişkin ilke ve kriterlerin ortaya konulması, Öngörülebilirliğin artırılması yoluyla, Tedbir 1.2. Kamunun fonksiyonel sınıflandırması yapılarak kurumların fonksiyonunun somut olarak belirlenmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, öngörülebilirliğin artırılması yoluyla, Tedbir 1.3. Sistemin güçlü hukuksal güvenceler altına alınarak, bir çok konuyu tek bir kanunda düzenleyen kanunlarda yer verilen hükümlerle sistem kapsamının daraltılmasının ve sistem dışına çıkışların önlenmesi, Öngörülebilirliğin artırılması ve beklentilerin yönetilmesi yoluyla, Tedbir 1.4. Mevzuat hazırlanması aşamasında ilgili kamu idareleri ile sivil toplum örgütlerinin katılımının ve uzlaşının sağlanması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Saydamlığın ve katılımcılığın artırılması yoluyla, hukuki altyapının oluşturulması suretiyle, Tedbir 1.5. Kamu idarelerinin kapsam dışına çıkma taleplerinin, mevzuatın temel yönlendiricisi idarelerin görüşüne göre değerlendirilmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, 97 Tedbir 1.6. Sistemin, eğitim çalışmalarıyla doğru anlaşılmasının sağlanması ve sistem içerisinde sorun çözme kapasitesinin artırılması, Beşeri kapasitenin artırılması yoluyla, Tedbir 1.7. Gereksiz bürokratik işlemleri kaldırmak amacı ile mevzuatın gözden geçirilmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Tedbir 1.8. Mevzuat hazırlıklarında düzenleyici etki analizi gibi teknik çalışmaların yapılması Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Etkileri hesaplanmış hukuki düzenleme yapılması suretiyle, 3. Değişimin Oluşumunda ve İşleyişindeki Yapısal Unsurlardan Kaynaklanan Sorun ve Risklerin Giderilmesi Tedbir 3.1. Kamu mali yönetimi ve kamu yönetimi arasındaki uyumsuzluğun giderilmesine yönelik çalışmaların yapılması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Tedbir 3.2. Kamunun fonksiyonel sınıflandırması yapılarak kurumların fonksiyonunun görev yetki ve sorumluluk çakışmalarına imkan vermeyecek şekilde belirlenmesi ve mali yönetimde bütünlüğün sağlanması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Hukuki altyapının oluşturulması suretiyle, Tedbir 3.3. Yeni sistemin yapısı ve işleyişine uygun yönetim anlayışının yerleştirilmesini sağlamak üzere yönetim kültürünün değişimini hızlandıracak çalışmaların yapılması ve buna uygun araçların geliştirilmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Beşeri kapasitenin artırılması yoluyla, Tedbir 3.4. Değişimin sahiplenilmesi için, sürecin iyi bir şekilde planlanması, yönetilmesi ve anlatılması, katılımcılığın artırılması ve sivil toplum kuruluşlarıyla işbirliği stratejisinin geliştirilmesi, Öngörülebilirliğin artırılması ve beklentilerin yönetilmesi yoluyla, Saydamlığın ve katılımcılığın artırılması suretiyle, Tedbir 3.5. Değişime direnç oluşturan nedenlerin tespit edilerek kişisel veya kurumsal endişelerin giderilmesi, değişimin uygulanması için gereken zaman ve zeminin oluşturulmasına çalışılması, Reform sürecinde uluslararası standartlara uyum çalışmalarının reform hedefleri ve ülkenin koşulları göz önünde bulundurularak değerlendirilmesi Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, 4. Yeni Sisteme İlişkin Beşeri ve İdari Kapasitenin Geliştirilmesi 4/A Beşeri Kapasitenin Geliştirilmesi 98 Tedbir 4.1 Kamu harcama ve kontrol sisteminin etkin, verimli ve şeffaf yürütülebilmesi için ihtiyaç duyulan personelin nitelik ve niceliğinin tespit edilmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, İnsan kaynakları yönetiminde verimliliğin sağlanmasıyla, Tedbir 4.2. Beşeri kapasitenin nicelik bakımından analiz edilmesi ve geliştirilmesine yönelik olarak; iş tanımlarının yapılması, iş yüklerinin belirlenmesi ve beşeri kapasitenin, kamu personel rejimi doğrultusunda personel ve istihdam politikası ile ilişkilendirilmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, İnsan kaynakları yönetiminde verimliliğin sağlanmasıyla, Tedbir 4.3. Kamu harcama ve kontrol sistemi ile kamu ihaleleri sistemlerinin etkin bir şekilde uygulanmasına yönelik eğitim politikasının geliştirilmesi amacıyla; eğitim ve finansman ihtiyacının belirlenmesi ve ilgili kuruluşlar (Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, DPT, TODAİE gibi) arasında koordinasyonun sağlanması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, İnsan kaynakları yönetiminde verimliliğin ve beşeri kapasitenin artırılması sağlanmasıyla, Tedbir 4.4. Sistemin uygulamasını yönlendiren merkezi idarelerde görevli personelin sistemin uygulanması ve geliştirilmesine yönelik özel eğitim programlarına tabi tutulması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, İnsan kaynakları yönetiminde verimliliğin sağlanmasıyla, Tedbir 4.5. Uygulayıcı idarelerde özellikle üst düzey yöneticilere yönelik eğitim programları, seminerler ve konferanslar düzenlenmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Beşeri kapasitenin artırılmasıyla, Tedbir 4.6. Eğitim faaliyetlerinin sistematik ve sürekli bir şekilde yürütülmesinin sağlanması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Beşeri kapasitenin artırılmasıyla, Tedbir 4.7. Merkezi uyumlaştırma birimleri ile AB ye katılım öncesi fonların yönetiminden sorumlu birimlerin personel ihtiyacının karşılanması, Beşeri kapasitenin artırılmasıyla, 4/B. İdari Kapasitenin Geliştirilmesi Tedbir 4.8. İdari kapasitenin geliştirilmesine yönelik bir eylem planının geliştirilmesi (kim, nerede, ne zaman, ne yapacak), Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Tedbir 4.9. İdarelerin örgütlenme yapısının gözden geçirilerek ihtiyaçlar doğrultusunda rasyonelleştirilmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, 99 Tedbir 4.10. Karşılaşılan sorunlara çözüm geliştirme yeteneğinin artırılmasına yönelik eğitim programları düzenlenmesi, bu yönde kurum içi/kurumlararası etkileşimi güçlendirecek ve tecrübe aktarımını sağlayacak mekanizmaların oluşturulmasına yönelik düzenleme yapılması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Tedbir 4.11.Yönetim ve karar alma süreçlerinin gözden geçirilerek yeni sistemin gerekleri doğrultusunda iyileştirilmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Tedbir 4.12. Kamu idarelerinin, mali yönetim ve ihale sürecinin iyi işlemesi için gerekli teknik ve fiziki ihtiyaçlarının giderilmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, B. KAMU MALİ YÖNETİMİ ALANINDAKİ ÖZELLİKLİ HUSUSLARA İLİŞKİN OLARAK; İstikrarlı Bir Ortamda Sürdürülebilir Büyümenin Sağlanması Ekonomide Rekabet Gücünün Artırılması İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi Kamuda İyi Yönetişim Yaygınlaştırılması 5. Kamu İhalelerinin Uygun Şartlarda, Zamanında, Rekabet ve Eşit Muamele İlkeleri Çerçevesinde Gerçekleştirilmesi Suretiyle, Kaynakların Ekonomik ve Verimli Kullanılmasının Sağlanması Tedbir 5.1. Ulusal ihtiyaçlar ve uluslararası taahhütler göz önünde bulundurularak mevzuat düzenlemelerinin yapılması, Hukuki altyapının oluşturulması suretiyle, Tedbir 5.2. Bilgi işlem teknolojilerinin kamu satın alma uygulamalarında etkin bir şekilde kullanımının sağlanması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Teknoloji kullanımının tedarik ve uygulamada verimliliği artırması ve rekabet avantajı sağlaması dolayısıyla Tedbir 5.3. Farklı finansman yöntemlerinin uygulandığı kamu ihalelerine ilişkin usul ve esasların bütün kamu idarelerini kapsayacak tarzda, uluslararası ilke ve standartlara uygun olarak belirlenmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Yolsuzlukların azaltılması ve saydamlığın artırılması yoluyla, Tedbir 5.4. Kamu alımlarının tüm aşamalarının (ihale öncesi ve sözleşme uygulamaları dahil) bir bütün olarak izlenmesi ve Öngörülebilirliğin artırılması yoluyla, 100 değerlendirilmesine yönelik düzenlemelerin yapılması, Tedbir 5.5. Sözleşmelerde, hakkaniyete aykırı olarak süresinde ödenmeyen istihkaklarla ilgili yaptırımların yer almasına yönelik düzenleme yapılması, Öngörülebilirliğin artırılması Hukuki altyapının oluşturulması suretiyle, Tedbir 5.6. İdarelerin alım sürecine yönelik eylem ve işlemlerinde istekliler arasında eşitlik, rekabet ve saydamlığı sağlayacak kamuoyu denetimi mekanizmalarının geliştirilmesi,, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Rekabet gücünü artırmasıyla, Tedbir 5.7. Kamu alımları politikasında eşik değerlerin indirilmesi, yerli istekli lehine tercihin kaldırılması ve meydana gelecek değişiklikler sonrasında bunun ülke ekonomisine etkisinin değişiklik yapılmadan önce detaylı olarak analiz edilmesi İdari kapasitenin geliştirilmesiyle, 6. Parlamento Denetiminde Etkinliğin Artırılması Tedbir 6.1.TBMM’nde kamu hesapları komisyonu olarak adlandırılabilecek bir komisyonun kurulması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Tedbir 6.2. Parlamento Denetimi ve Dış Denetimde Etkinliğin Sağlanması Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Tedbir 6.3. TBMM İç Tüzüğünde gerekli değişiklikler yapılarak; kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin, idarelerin stratejik planları, performans programları, bütçeleri, faaliyet raporları ve kesin hesaplarının göz önüne alınarak görüşüldüğü ve sonuçlandırıldığı ve bu yolla hesap verme sorumluluğunun yerine getirildiği kamu hesapları komisyonu olarak adlandırılabilecek bir komisyonun kurulması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Tedbir 6.4. Yeni kurulacak Komisyon ile Plan ve Bütçe Komisyonu ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonunun görev, yetki ve fonksiyonların birbirini tamamlayıcı mahiyette düzenlenmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Tedbir 6.5.İdarelerin stratejik planları, performans programları, bütçeleri, faaliyet raporları ve kesin hesaplarının siyasi sorumluluğun yanısıra idarelerin yönetim sorumluluğunu da etkileyecek bir fonksiyona kavuşturulması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Hukuki altyapının oluşturulması ve yolsuzlukların azaltılması suretiyle, Tedbir 6.6. Kamu mali yönetim sistemindeki değişime paralel olarak Sayıştayın yeniden yapılandırılması, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması Yolsuzlukların azaltılması suretiyle, 101 yoluyla, Tedbir 6.7. Dış denetimde ikili yapının ortadan kaldırılmasını sağlamak üzere Yüksek Denetleme Kurulunun Sayıştay bünyesine dahil edilmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Yolsuzlukların azaltılması suretiyle, Tedbir 6.8. Parlamento denetimi ve dış denetimde etkinliğin sağlanması açısından TBMM nin uzman personel ihtiyacının karşılanması ve Sayıştayın denetim elemanı ihtiyacının, kısa vadede, mali denetim yapan denetim elemanlarıyla desteklenmek suretiyle giderilmesi Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, 7. Kamu Mallarının Kötüye Kullanılmasının ve İsrafının Önlenmesi ve Kayıplara Karşı Korunmasının Sağlanması Tedbir 7.1. İlgili mevzuatında düzenleme yapılarak kamu mallarının yönetiminde sorumluların ve konuyla ilgili yaptırımların açıkça belirlenmesi, Öngörülebilirliğin artırılması yoluyla, Hukuki altyapının oluşturulması suretiyle, Tedbir 7.2. Bu alanda görevli kamu personelinin etkin bir şekilde eğitilmesi, Beşeri kapasitenin artırılmasıyla, Tedbir 7.3. İç denetim ve dış denetimde kamu mallarının denetimine özel bir önem verilmesi, Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Tedbir 7.4. Kamu gayrimenkullerinin yönetim ve denetiminin güçlendirilmesi, envanter ve değerlemelerinin yapılması Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, Yolsuzluğun azaltılması suretiyle, KAYNAKÇA • Achieving High Quality in The Work of Supreme Audit Institutions, Sigma Paper No: 34, 2004, GOV/SIGMA (2004) 1, OECD, 2004, • Ahmet Kesik, Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Orta Vadeli Program ve Mali Plan Çerçevesinde Çok Yıllı Bütçelemenin Uygulanabilirliği, 20. Maliye Sempozyumu, PAÜ İİBF Maliye Bölümü Yayını, (1), 2005, • Alison Evans, Malcolm Holmes, A Review of Experience in Implementing Medium Term Expenditure Frameworks in a PRSP Context: A Synthesis of Eight Country Studies November 2003, Overseas Development Institute, • Allen Schick, The Performing State: Reflection on an Idea Whose Time Has Come but Whose Implementation Has Not, OECD Journal on Budgeting V: 3/2, OECD, 2003, • Allen Schick, Twenty-Five Years of Budgeting Reform, OECD Journal on Budgeting V: 4/1, OECD, 2004, • Allen Schick,The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in Time of Change, August 1996, • Baran Özeren, Cem Suat Aral, Avrupa’nın Entegrasyonu Bağlamında Yüksek Denetim Kurumlarının İşleyişiyle İlgili Öneriler, (Çeviri), Eylül 2000, • Baran Özeren, Ersan Aybar, İyi Bir Uygulama Örneği: İç ve Dış Denetçiler Arasında İşbirliği, (Çeviri), Sayıştay, Haziran 2004, • Baran Özeren, Cem Suat Aral, Yönetim ve Hesapverme Sorumluluğu Amaçları Bakımından Performans Bilgisi, (Çeviri), Sayıştay, Ekim 2002, • Birol Aydemir, Stratejik Yönetim ve Bütçe, 20. Maliye Sempozyumu, PAÜ İİBF Maliye Bölümü Yayını, (1), 2005, • Burt Perrin, Implementing The Vision: Addressing Challenges to Results-Focused Management And Budgeting, OECD, 2002, • Choosing the Right FABRIC : A Framework for performance information, Audit Commission, Cabinet Office, HM Treasury, NAO and Office for National Statistics, 2001, • Commission of the European Communities, SEC (2003) 1287, Brussels, 26 Nov 2003 • Compendium of Public Internal Financial Control: İnternal Audit Legislation, DG Budget/B/3, 2004 103 • Aaron Wildavsky, Controlling Public Expenditure: The Theory of Expenditure Limitation, OECD Journal on Budgeting, V: 2/4, 2003. • Common Assessment Framework: Improving an Organisation through Self-Assessment European Institute of Public Administration, October 2002, • Doğan Bayar, Sayıştayın Anatomisi, Maliye Dergisi, Sayı:148, • DPT, Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, DPT Müsteşarlığı, Ankara, 2003, • Eurepean Governance: A White Paper, Comissions of the Eurepean Communities Eurepean Union, 2001, • Ertan Erüz, Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme, 20. Maliye Sempozyumu, PAÜ İİBF Maliye Bölümü Yayını, (1), 2005, • Erdal Kenger, Kamu Denetiminde Standardizasyon, Kamu Denetiminde Yeniden Yapılanma, Devlet Denetim Elemanları Derneği, Ankara, Mayıs 2003 • From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies, Jack Diamond, IMF Working Paper, WP/03/169, June 2003, • Governance and Public Management, Background Paper 19th Session of the Committee, 25-26 March 1999, • Haydar Kulaksız, Genel Yönetimin Mali Riskleri ve Risk Yönetiminde Mali Saydamlığın Önemi, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı:29, • Hüseyin Gösterici, Kamu İç Mali Kontrol Sisteminde İç Denetimin Bağımsızlığı, Vergi Dünyası, Sayı 295, Mart 2006, • In Search of Results Performance Managemen t Practices, OECD, 1997, • INTOSAI, The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, INTOSAI, • Isabelle Joumard, Per Mathis Kongsrud, Young-Sook Nam, Robert Price, Enhancing The Effectiveness of Public Spending: Experience In OECD Countries, ECO/WKP (2004)3 Taslak Rapor, Working Papers No: 380, OECD, 2004, • Jón R. Blöndal, Issues in Accrual Budgeting, OECD Journal on Budgeting V:4/1, 2004, • Jon R. Blöndal, Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends, OECD Journal on Budgeting, V: 2/4, 2003, • Jon R. Blöndal, Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends, PUMA/SBO(2002)9, OECD, 2002 , • Jon R. Blöndal, Budgeting in Sweden, OECD Journal on Budgeting, V:1/1, 2001, 104 • Jon R. Blöndal-Jens Kroman Kristensen, Budgeting in the Netherlands, OECD Journal on Budgeting, V:1/3 2002, • Ş.Alpaslan Yasa, Özlem Okur Kasap (Ek Bölüm), Sacit Yörüker (Redaksiyon), Kamu Harcamalarında Etkinlik ve Parlamenter Denetim (Fransa Millet Meclisi Çalışma Grubu Raporu), (Çeviri), Sayıştay, Kasım 2000 • Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması:Yeni Zelanda Örneği, Hakkı Hakan Yılmaz, DPT Müsteşarlığı, Mayıs, 1999, • Linking Policies And Budgets: Implementing Medium Term Expenditure Frameworks In A Prsp Context, Overseas Development Institute, Briefing Paper, June 2005, • M. Sait Arcagök, Bahadır Yörük, Esin Oral, Umut Korkmaz, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda Öngörülen Düzenlemeler, Bütçe Dünyası Dergisi, Sayı 18, İlkbahar, 2004, • M.Sait Arcagök, Yeni Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminde Harcama Öncesi Kontrol, 20. Maliye Sempozyumu, PAÜ İİBF Maliye Bölümü Yayını (1), 2005, • M.Hakan Özbaran, Doğru Dokunun Seçimi-Performans Bilgisi İçin Çerçeve, (Çeviri), Sayıştay, 2002, • Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Ulusal ve Uluslararası Çalışmalar Işığında Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Sayı 2004/1, Ankara, 2004, • Marc Robinson, Jim Brumby, Does Performance Budgeting Work? An Analytical Review of the Empirical Literature, IMF Working Paper, WP/05/210, November 2005, • Medium Term Expenditure Frameworks: From Concept to Practice: Preliminary Lessons from Africa, Philippe Le Houerou, Robert Taliercio, Young, February 2002, Africa R. WP No. 28, • Modern Budgeting, OECD, 1997, • Multi Year Budgeting: A Review of International Practices and Lessons for Developing and Transition Economies,Jameson Boex, Jorge Martinez-Vazquez, Robert McNab,Georgia State Unv., WP-98-4, 1999, • OECD-PUMA, Governance in Transition, Public Management Reforms in OECD Countries, OECD, 1995, • Osman Yılmaz, Kamu Yönetimi Reformu: Genel Eğilimler ve Ülke Deneyimleri, DPT Müsteşarlığı, Ankara, Şubat 2001, • Performance Management In Government Contemporary Illustrations, OECD, 1996, 105 • P. Acar, M.D. Aşkın, H. Karabacak, G. Kösekahya, P. Kuzey, U. Özdemir, H. Soylu, N. Samsun, İyi Yönetişimin Temel Unsurları, Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı, Ankara, Nisan-2003, • Policy Brief, Public Sector Modernisation: Modernising Accountability and Control • Public Expenditure Management Handbook, World Bank, 1998, • Public Sector Modernisation : Ten Year Perspective PUMA (2001)13, OECD, 2001, • Public Sector Modernisation: Governing for Performance, OECD Policy Brief, OECD Observer, OECD, October 2004, • Michael Ruffner, Joaquin Sevilla, Public Sector Modernisation: Modernising Accountability and Control, OECD Journal on Budgeting V:4/2, 2004, • Reallocation: the Role of Budget Institutions, OECD, 2005, • Reinventing Government, David Osborne and Ted Gaebler Addison-Wesley Publ. Co., 1992, • Richard ALLEN, Daniel TOMASSI, Managing Public Expenditure Management A Reference Book For Transition Countries, OECD, 2001, • Robert S. Kaplan and David P. Norton, The Balanced Scorecard - Measures That Drive Performance, Harvard Business Review, January-February, 1992, • Sacit YÖRÜKER, Yeni Konseptler ve Gelişmeler Temelinde Kontrol ve Denetim Sistemlerimize İlişkin Bir Değerlendirme, Kamu Mali Yönetim Reformu Arenası, Ankara, 02-03 Nisan 2003, • Sarath Lakshman Athukorala, Barry Reid, Accrual Budgeting and Accounting in Government and its Relevance for Developing Countries, Asian Development Bank, Manila, 2003, • Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu, DPT, 2000, • TEPAV Mali İzleme Raporu, TEPAV Araştırma Grubu, Temmuz 2005, Ankara • Tülay ARIN, Parlamenter Bütçe Denetimi ve Bütçe Komisyonu: Bütçe Reformları Üzerine Uluslararası Karşılaştırma, TESEV, İstanbul, 2000, • http://www.coso.org • www.cabinet-office.gov.uk/moderngov/1999/whitepaper, Modernization White Paper, March 1999, • http://www.forum.europa.eu.int/Public/irc/budget/Home/main 106 • http://www.intosai.org • http://www.intosai.org/Level2/2_LIMADe.html, Genel Kabul Gören Dış Denetim Standartlarına İlişkin Lima Bildirgesi, 9. INTOSAI. • http://www.dpt.gov.tr/sp/documents/Sp-Kilavuz.pdf, Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, DPT Müsteşarlığı, Mayıs 2003. • http://www.bumko.gov.tr/maliyonetim/performans/performansb/pbutcerehber.pdf, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi (Pilot Kurumlar İçin Taslak), 2004. • http://www.tesev.org.tr/projeler/proje_devletrefrapor.php, Devlet Reformu Nihai Raporu: Türkiye'de Devlet ve Reform, • http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/CAF.TR1.pdf, Genel Değerlendirme Çerçevesi-Kuruluşunuzu Özdeğerlendirme Aracılığıyla Geliştirin (Çeviri), TEPAV, Aralık 2005, • http://www.gao.gov/special.pubs/ai00021p.pdf, Standards for Internal Control in The Federal Government, • http://www.oecd.org/dataoecd/12/10/1902913.pdf, A. Matheson, G. Scanlan, R. Taner, Strategic Management in Government Extending the Reform Model in New Zealand, State Service Commission, New Zealand, • http://www.oagbvg. gc.ca/domino/other.nsf/html/aus.html#0.2.L39QK2.BS98P4.1YIBBE.2, • http://www.ydk.gov.tr/egitim_notlari/denetim.htm, Erdal KENGER, Denetçi Yardımcıları Eğitim Notu, Şubat 2001, • http://europa.eu.int/eur-lex/en/index.html, • http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr, • http://rega.basbakanlik.gov.tr/ • http://www.bumko.gov.tr, • http://www.dpt.gov.tr, • http://www.hazine.gov.tr • http://www.muhasebat.gov.tr, • http://www.sayistay.gov.tr,{{