1050 ve 5018 SAYILI KANUNLARIN KAPSAMI VE HARCAMA ÖNCESİ KONTROL SÜRECİ
A - 1050 – 5018 SAYILI KANUNUN KAPSAMI
1927 yılında yürürlüğe giren ve 01.01.2006 yılında tamamen yürürlükten kalkacak olan, 1050 sayılı Kanun; devlet gelirlerini toplama, harcama yapma ve mal yönetimiyle ilgili temel hükümleri içerir.
1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu genel bütçeli idareler ile özel mevzuatlarındaki hükümler saklı kalmak üzere katma ve özel bütçeli dairelerin mali yönetimiyle denetimini kapsamasına rağmen, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsar.
Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından, kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü, uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bu Kanun hükümlerine tabidir.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, 5018 sayılı kanunun sadece tanımlar, mali saydamlık, hesap verme sorumluluğu, bütçe türleri ve kapsamı, merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması ve görüşülmesi, kamu yatırım projeleri, genel uygunluk bildirimi, kamu hesapları ve mali istatistikler, dış denetim, kamu idarelerinin sorumluluğu ile ilgili hükümlerin yer aldığı maddelere tabidir.
5018 sayılı Kanun ve eki cetveller incelendiğinde 1050 sayılı Kanuna tabi olmayıp 5018 sayılı Kanuna tabi olacak birçok kurum ve kuruluş olduğu görülmektedir. Bunlar, Türk Dil Kurumu, Türk Tarih Kurumu, TODAİ, TÜBİTAK, MTA, TRT, TSE, TOKİ, RTÜK, SPK, KİK, BBDK, TMSF, SSK, BAĞ-KUR, Emekli Sandığı vs.
1050 sayılı Kanun genel olarak devlet tüzel kişiliğine dahil idarelerin mali denetim ve yönetimlerini düzenlediği için dar kapsamlıdır. Kanunun dar kapsamlı oluşu; kamu kaynağını kullanan idarelerin denetimini kısıtlamaktadır. 5018 sayılı Kanunun kapsamının geniş olması kamu mali yönetiminde, disiplin, kontrol ve bütünlüğün sağlanması, mali bakımdan kaynak israfının ve usulsüzlüklerin önlenmesi amacına hizmet edecektir. B - HARCAMA ÖNCESİ KONTROL SÜRECİ
I – 1050 SAYILI KANUNA GÖRE HARCAMA ÖNCESİ KONTROL
SÜRECİ VE SORUMLULAR
1050 sayılı Kanun giderin yapılmasını dört aşamalı bir sürece bağlamıştır. Bu aşamalar; taahhüt, tahakkuk, verile emrine bağlama ve ödeme safhalarıdır.
Devlet adına bir malın alınması veya hizmetin gerçekleştirilmesi, ödeme emrine istinaden, ita amirinin harcama talimatıyla başlar. Tahakkuk memuru, devlet giderlerini mevzuata uygun biçimde gerçekleştirip, ita amirinin onuruna sunar. İta amiri mevzuata uygun giderler için saymana devlet giderini ödeme emri ve izni verir.
1050 sayılı Kanunun 81. maddesine göre, bütçeye ilişkin bir giderin ödenebilmesi için, ita amiri tarafından imzalanmış bir verile emri veya kredi senedine dayanması gerekir. Saymanların verile emirlerinde yapacakları inceleme:
A- Giderin kendisine verilen yetki içinde olması,
B- Giderin bütçedeki tertibine uygunluğu,
C- Verile emrine bağlı yüklenme ve gerçekleştirme belgelerinin tamam olması,
D- Maddi hata bulunmaması,
H- Giderin kanunlar, tüzükler ve kararlar hükümlerine uygunluğu,
V- Hak sahibinin kimliği,
hususlarına aittir.
SORUMLULAR:
1 – Tahakkuk Memuru
2 – Sayman
3 – İta Amiri
4- 1050 sayılı kanunun 22. maddesinde belirtilen görevliler olarak sayılmıştır.
1050 / 64. madde kapsamında Maliye Bakanlığının harcamayı gerektirecek taahhüt ve
sözleşme tasarılarını vize etme yetkisi ile 832 sayılı Sayıştay Kanunu gereğince Sayıştay’ın kadro ve ödenek dağıtım işlemlerini vizesi, taahhütlere ilişkin sözleşmelerin tescili de harcama öncesi kontrol sürecinde yer alır; ama Maliye Bakanlığının harcamayı gerektiren taahhütleri vize işlemi ile Sayıştay’ın vize ve tescil işlemleri sorumsuzluk üzerine kuruludur.
Yukarıdaki sorumlular arasında tahakkuk memuru ve sayman asıl sorumlu, diğerleri ise kanundaki özel hallerde sorumlu tutulmuştur. Hatalı ödemelerde tahakkuk memuru ve saymanın kusurlu olup olmamasına bakmaksızın ödenen tutar tamamen tazmin hükmüne bağlanmaktadır. Saymanlık ödemelerinin çeşitliliği, farklı alanlarda uzmanlık bilgisi (mühendislik, tıp gibi) gerektirmektedir. Saymanın, mali konular haricinde uzmanlık bilgisi gerektiren harcama hatalarını tespit edememesinden dolayı “ kusursuz sorumlu” tutulması, 1050 sayılı Kanunun aksayan en büyük yönlerindendir.
II - 5018 SAYILI KANUNA GÖRE HARCAMA ÖNCESİ
KONTROL SÜRECİ VE SORUMLULAR
Bütçeden bir harcama yapılabilmesi ödenek tahsisini müteakip harcama yetkilisinin harcama talimatı ile başlayacak, bu talimata göre gerçekleştirme görevlileri harcamayı tahakkuka bağlayacak, harcama yetkilisi bu tahakkuku verile emri üzerinde ödeme talimatına dönüştürecek, bu aşamaya gelene kadarki sürecin tamamında mali kontrol yetkilisi her işlemi (ödenek tahsisi, yüklenmeye girişilmesi, sözleşme yapılması, mal veya hizmetin teslim alınması, işin gerçekleştirilmesi, ödeme emri düzenlenmesi ve bu arada harcama yetkilisi tarafından alınacak veya icra edilecek harcamaya bağlı her türlü mali işlem ve kararları) vize edecek, son aşamada harcama yetkilisi tarafından verile emrine bağlanan tahakkuk, mali kontrol yetkilisi tarafından bütçe tertibine ve mevzuata uygunluk kontrolü de yapıldıktan sonra, muhasebe yetkilisinin önüne gelecek, muhasebe yetkilisi de maddi hata, hak sahibinin kimliği, belgelerin tam olması, yetkili imzaların tamam olup olmadığına yönelik kontrollerini yaptıktan sonra ödemeyi yapacaktır.
SORUMLULAR VE SORUMLULUKLARI
5018 sayılı Kanunda ise sorumlular; siyasi açıdan bakanlar ve idari açıdan üst yöneticiler yanında harcama sürecinde idari ve mali açıdan;
1- Harcama yetkilisi
2- Mali kontrol yetkilisi
3- Gerçekleştirme görevlileri
4- Muhasebe yetkilisi
şeklinde sayılmıştır.
Yani 5018 sayılı Kanunla mevcut uygulamadaki tahakkuk memuru ve saymanın mali sorumluluğu yanında harcama yetkilileri, mali kontrol yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri de mali sorumluluk kapsamına dahil edilmektedir.
1) Harcama Yetkilisi
Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.
Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin merkez ve merkez dışı birimlerinde harcama yetkililerinin görev unvanları itibarıyla tespitine ve harcama yetkisinin devredilmesine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir. Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.
Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle, ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir.
Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmesiyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.
2) Mali Kontrol Yetkilisi
Mali kontrol yetkilisinin görevi, Kanunda harcama öncesi mali kontrol olarak düzenlenmiştir. Harcama öncesi kontrol süreci; ödenek tahsis edilmesi, yüklenmeye girişilmesi, ihale yapılması, sözleşme yapılması, mal veya hizmetin teslim alınması, işin gerçekleştirilmesi, ödeme emri belgesi düzenlenmesi ve harcama yetkilisi tarafından alınacak benzeri mali kararları kapsar.
Harcama öncesi kontrol görevi, ilgili kamu idaresinin yönetim sorumluluğu çerçevesinde mali kontrol yetkilisi tarafından yürütülür. Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin merkez dışı birimlerinde harcama öncesi kontrol görevi il defterdarlıkları tarafından yerine getirilir.
Mali kontrol yetkilisi, alınacak mali kararların kullanılabilir ödenek tutarı, bütçe tertibi, ayrıntılı harcama programı ile harcamanın bütçe ve gider mevzuatına uygunluğunu kontrol eder. Mali kontrol yetkilisi tarafından vize edilen veya uygun görüş verilen mali işlemler gerçekleştirilir.
Harcama öncesi kontrol sürecinde uygun görülmeyen veya vize edilmeyen işlemlerin gerekçesi harcama yetkilisine yazılı olarak bildirilir. Harcama yetkilisinin ısrarı halinde, mali kontrol yetkilisine ve muhasebe yetkilisine yazılı olarak bildirilmiş olması kaydıyla mali işlemler gerçekleştirilir. Bu durumda harcama yetkilisi, kişisel sorumluluk üstlenmiş sayılır ve bu işlemler en geç beş iş günü içinde mali kontrol yetkilisince ilgili üst yönetici ile Maliye Bakanlığına ve Sayıştay'a bildirilir.
Mali kontrol yetkilileri tarafından kontrole tabi tutulacak kararların kamu idarelerinin merkez ve merkez dışı birimleri itibarıyla tutar ve türleri, kontrol, uygun görüş ve vize süreleri ile bunlara ilişkin işlemlerin usul ve esasları, risk alanları dikkate alınarak Maliye Bakanlığı tarafından belirlenir.
Mali kontrol yetkilileri, harcama talimatlarının kullanılabilir ödenek tutarına, tertibine ve ayrıntılı harcama programına uygunluğuna ve harcamaların bütçe ve gider kanunları ile diğer ilgili mevzuata uygunluğuna ilişkin yaptıkları vizelerden ve verdikleri uygun görüşlerden dolayı sorumludur. Mali kontrol yetkililerinin bu Kanuna göre yapacakları kontrollere ilişkin sorumlulukları, görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlıdır.
Harcama yetkilisi, mali kontrol yetkilisi veya muhasebe yetkilisi sıfat ve görevinden ikisi aynı kişide birleşemez. Bu görevleri yürütenler, bu Kanunda belirtilen görev ve yetkileri dışında harcama sürecinde başka görev alamazlar.
3) Gerçekleştirme Görevlileri
Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi harcama yetkilisinin ödeme emri belgesini imzalaması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.
4) Muhasebe Yetkilisi
Muhasebe Yetkilisinin Görevleri
1- Muhasebe hizmetlerini yapmak
2- Ödeme aşamasında kontrol
3- 34. maddeye göre emanete alma ve emanetten belli sıraya göre ödeme olarak sayılabilir.
Gelirlerin tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm mali işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması muhasebe hizmetidir.
Muhasebe yetkilisi, bu hizmetlerin yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumludur. 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığınca yürütülür. Muhasebe yetkilileri gerekli bilgi ve raporları düzenli olarak kamu idarelerine verirler.
Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;
a) Yetkililerin imzasını,
b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,
c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,
d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,
Kontrol etmekle yükümlüdür.
Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz. Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz. Mali kontrol yetkilisine de bildirilmek şartıyla, belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir.
Muhasebe yetkilileri işlemlerine ilişkin defter, kayıt ve belgeleri muhafaza eder ve denetime hazır bulundurur.
Muhasebe yetkilileri, 34 üncü maddenin birinci fıkrasındaki ödemeye ilişkin hükümler ile bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkin kontrol yükümlülüklerinden dolayı sorumludur. Muhasebe yetkililerinin bu Kanuna göre yapacakları kontrollere ilişkin sorumlulukları, görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlıdır.
Muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifade edilebilen değerleri geçici olarak almaya, vermeye ve göndermeye yetkili olanlar muhasebe mutemedidir. Muhasebe mutemetleri doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorumludur. Muhasebe mutemetlerinin görevlendirilmeleri, yetkileri, denetimi, tutacakları defter ve belgeler ve diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
5018 sayılı Kanunun aksayan yönleri;
1- Taşrada Mali Kontrol Yetkililerinin Görevi
Taşrada harcama öncesi kontrolün il defterdarlıkları tarafından yerine getirileceği yazılmasına rağmen, bunun teferruatına ilişkin herhangi bir düzenleme Kanunda yer almamaktadır. İl defterdarlığına gelen harcama evrakının incelenmesi için bir birim kurulup kurulmayacağı, harcama evraklarının hepsi mi gelecek yoksa belli bir limitin üzerindekiler mi kontrole gelecek belli değil.
2- Yönetim dönemi hesabını Sayıştay'a kimin vereceği belirtilmemiş.
3- Yasada aynı mevzuların kontrolünde birden fazla görevli sayılmış olmasına rağmen bu görevlilerin sorumluluğunun birlikte sorumluluk mu yoksa tek başına sorumluluk mu olduğu belirtilmemiş.
ÖNERİLER
1- Mali kontrol ünitesinin, belli departmanlara bölünerek kendi alanlarında uzmanlaşmaları sağlanmalı ve bu departmanlarda, departmanın konusuna göre uzman da (mimar, mühendis, eczacı gibi) çalıştırılmalıdır. Aksi takdirde mali kontrol yetkilisi uzmanlık gerektiren evrakların tetkikinde yetersiz kalacak bu da kaynakların verimli etkili ve tutumlu kullanılmasına mani olacaktır.
2- Yönetim dönemi hesabı muhasebe yetkilisi tarafından, Sayıştay'a verilmelidir. Çünkü muhasebe yetkilileri devlet hesabını tutan ve mali raporları üreten yetkililerdir.
3- Yasada hangi fiilden hangi görevlinin sorumlu tutulduğu; sorumluluğun idari mi, mali mi olduğu açıkca belirtilmelidir.
KAYNAKÇA
1- 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu
2- 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
3- 832 sayılı Sayıştay Kanunu
4- 142, 144, 145 sayılı Maliye Dergisi
5- 21 ve 25 sayılı Mali Kılavuz Dergisi